철학과 제도가 빠진 만 5세 의무교육 확대

[진보논평] 교육.보육료 지원과 공통과정에 대한 의문

이명박 정부는 지난 2011년 5월 2일 정부부처 합동으로 ‘만 5세 공통과정’ 시행계획을 발표했다. 정부가 힘주어 피력하고자 했던 점은 ‘사실상 의무교육 확대’라는 점과 기존의 소득하위 70% 가구에 대해서만 월 17만 7천 원의 지원수준을 전 계층에게 확대해서 2016년까지 30만원으로 인상시키겠다는 것이다. 자산 및 소득조사를 전제로 하지 않는 인구학적 기준으로만 교육 및 보육지원을 한다는 점에서 매우 획기적인 계획임에 분명하다. 이에 야당을 포함한 정치권 내부뿐만 아니라 시민사회에서도 환영의 논평이 쏟아졌다.

분명 기뻐해야 하는데 미소가 지어지지 않는 이유는 뭘까? MB는 지난 2월 신년 방송좌담회에서 “부자들에 대한 보편적 복지는 시기적으로 안 맞다. 삼성그룹 회장 손자손녀야 무상급식 안 해도 된다”고 언급하면서 보편적 복지의 핵심 가치인 사회권을 저버린 채, 또 다시 복지 논란의 중심을 30대 70 사회의 구도로 이끌었다. 그러던 그가 4.27 재보선 선거이후 급작스럽게 국무총리를 내세워 보편복지와 흡사한 정책을 제시하면서 ‘의무교육 연장’의 모토를 내세웠다. 이는 스스로 부정했던 보편복지에 대한 수용을 가리기 위한 연막일 수도 있지만, 동시에 보편복지의 탈을 쓴 교육체계 개편으로 모두가 환영하는 사이에 국가경쟁력 강화를 목표로 아이들을 일찌감치 괴로운 경쟁구도로 진입시키는 정책일 수도 있다.

이러한 의문을 품는 이유는 2009년 미래기획위원회가 발표했던 ‘초등학교 만 5세 조기 취학 방안’이 사회적 합의에 도달하지 못했고, 재원조달의 어려움 등으로 구체화되지 못했다. 재보선 패배 이후 중산층의 이탈을 막기 위한 정치적 액션이 필요했고, 이에 중산층까지 포괄하는 보편적 방식의 복지지원은 2012년 선거를 앞두고 한나라당을 포함한 정권에게도 유리한 정책으로 분석될 수 있다. 그러나 MB는 그의 외골수 지조대로 보편적 복지라는 미사여구를 단 한 차례도 사용하지 않았다. 이에 지원대상의 폭을 70%에서 전체에게 확대시켰다는 점에만 주목해서 보편적 복지 시행이라는 관점에서 머물지 말고, 이정권이 보편적 복지를 내세우지 않는 정책 내용에 대한 면밀한 검토가 필요하다.


공통과정 도입에 대한 세 가지 의문: 20만원과 아이들의 놀 권리

정부 발표에 따르면 ‘만 5세 공통과정’ 도입은 세 가지 의미를 가진다. 첫째, 유치원과 어린이집으로 이원화되어 있는 교육․보육과정을 통합하여 만 5세의 모든 어린이들이 새로운 공통과정을 배울 수 있도록 한다. 둘째, 15년간 완성을 미뤄왔던 취학 직전 1년간의 유아교육․보육 선진화 실현으로 요약된다. 셋째, 만 5세 자녀를 둔 모든 보호자에 대해 유치원비․보육비 지원을 순차적으로 늘려 젊은 부부들의 경제적 부담을 경감한다. 이를 통해 정부가 부담하는 의무교육이 사실상 10년으로 확대되는 효과가 있다고 하면서도, 아이들을 유치원이나 보육시설에 보내는 것은 부모의 선택이라는 일관되지 못한 입장을 밝혔다.

또한 정부는 만 5세 공통과정 도입의 필요성으로 만 5세 교육 및 보육에 대한 국가 책임 강화, 만 5세아에 대한 국가지원 확대 필요, 만 5세아 교육 및 보육의 중요성, 유아교육 국제동향을 들고 있다. 이러한 정부 정책의 목표와 지향을 기초로 다음 세 가지 의문을 제기한다.

1) 의문 1: 공통과정은 교육 경쟁력 강화를 위한 정책인가?

2009년 대통령직속 미래기획위원회는 출산율을 높이기 위한 방안으로 초등학교 입학연령을 만 5세로 낮추는 내용 등을 골자로 ‘저출산 대응 전략’을 발표했다. 이를 통해 부모들의 막대한 유아교육 비용과 육아에 따른 심리적 부담감을 줄여주겠다고 했다. 이에 대해 한국유아교육대표자연대는 유아들의 발달을 무시한 학습 경쟁으로 현 교육내용과 수준 등 교육과정 전반 및 학제에 대한 충분한 검토 없이 혼란만을 가중시키는 과거지향적인 방안이라고 비판한바 있다. 조기 취학에 대한 타당성을 일반화할 연구와 근거가 부족한 상태에서 자녀양육에 대한 부담을 1년 빨리 학교에서 담당함으로써 출산장녀를 꾀하고 국가경쟁력을 강화하겠다는 것이다. 이 계획에는 정작 정책 대상이 되는 아이들에 대한 배려와 복지는 관심 밖이다. 보통 만 3세에서 5세의 유아기는 개인 간 발달적 개인차가 크기 때문에 개별 유아의 요구에 기초한 개인, 혹은 소집단의 놀이 중심 교육이 적합하다. 이러한 아동발달과 아동복지에 대한 고려보다는 저출산과 학부모 부담에 초점을 맞춰 정부는 아동정책을 제시해왔다.

만 5세 공통과정은 조기 취학의 정책기조와 근본적으로 다른가? 2012년 3월부터 적용될 공통교육과정을 5-7월 사이 마련된다. 이에 공통과정의 내용을 두고 논거를 진행할 수 없다. 그러나 정부안의 두 언급을 바탕으로 우려 점을 살펴본다.

첫째, 정부는 15년간 완성을 미뤄왔던 취학 직전 1년간의 유아교육․보육 선진화 실현이라는 의의를 천명했다. 선진화의 사전적 의미는 문물의 발전 단계나 진보 정도가 다른 것보다 앞서게 됨이다. 그러나 이제까지 다양한 영역에서 진행된 MB정권의 선진화정책은 ‘시장화와 경쟁력 강화’로 대표된다. 만약 유아교육 및 보육의 선진화에 대해서도 이제까지 취했던 정권의 입장이 유지된다면, 경쟁력 강화는 필요한 요소로 수용됐을 가능성이 높다. 그렇다면 교육의 강화는 필연적일 수 있다. 특히 영어교육의 경우 유치원에서는 학부형들의 요구에 의해 매해 강화되고 있는 추세다. 이러한 현실을 공통과정에서 어떻게 담아낼 수 있을까? 또한 정부는 취학 전 아동에 대한 교육과 보육의 중요성을 강조한다. 이를 위해 영유아기에 80% 수준의 지능이 발달되는 지적 발달의 결정적인 시기라고 점에 주목했다. 이러한 관점은 최근 노령사회로 진입하면서 노령인구의 지적 발전 결과를 무시하고 있다. 80% 수준의 지능이 발달되는 시기라는 전제는 공통과정 설계에 지능개발을 위한 노력에 치우칠 수 있는 단서를 준다. 그러기에 교육과 보육의 양립보다는 어느 한 쪽으로 기울어진 결과가 나올 가능성이 높다.

둘째, 정부는 5세 공통과정을 초등학교 교육과정과 연계하여 발달 단계를 고려한 연령별 방식으로 전환할 것이고, 이에 추후 초등학교 1, 2학년 과정도 손질될 가능성이 있다고 했다. 초등학교에 입학하는 많은 수의 학생들이 이미 초등 1, 2학년 교과교육 및 영어를 선행학습해서 입학하는 실정이다. 이에 공교육 현장에서는 이러한 현실을 감안해서 공식적인 학습목표 달성보다는 수준이 높은 교육을 시행해야 하는 어려움을 가지고 있다. 더욱이 이번 정권에 들어와 초등학교의 학습진단평가가 모두 부활해서 어린이들의 고충이 심화되고 있다. 과연 정부가 공통과정에서 이러한 교육 환경에서 독립적인 아이들 중심의 커리큘럼을 작성할 수 있을까? 정부가 언급한 ‘바른 인성 형성을 위한 창의성․인성교육 내용 강화’와 초등학교 교육과정 연계는 어떻게 자리매김 될 수 있나? 만 5세 인지교육 및 학령기 이전의 사교육 강화를 부채질 할 수 있는 공통과정이 되지 않도록 할 수 있는 방안은 현재로썬 발견되지 않는다. 20만원의 지원으로 절약된 각 가정의 교육 및 보육비용이 아동 사교육비용으로 대체된다면 결코 아이들을 위한 복지로 자리매김 되지 못할 것이다.

2) 의문 2: 유치원과 어린이집의 일원화 효과 미지수

학령기 이전 아동에 대한 보육 및 교육은 어린이집과 유치원으로 이원화되어 발전되었다. 이러한 이원적 구조의 원인으로 한국의 영유아 복지가 뒤늦게 발전되어 보육시설이 20세기 후반부터 확산된 반면, 유치원은 그 이전부터 설립되어 발전돼왔다. 각각의 주요 기능이 어린이 집은 보호와 교육을 중심으로 유치원은 교육을 중심으로 프로그램이 구성되었다. 복지부 홈페이지 영유아 보육 정책 Q&A에서 유치원과 보육시설의 차이에 대해 다음과 같이 설명했다. 유치원은 3-5세의 유아 대상 교육서비스제공과 유아의 발달촉진이 주목적이고, 보육시설은 0-5세 영유아를 대상으로 보호 및 교육서비스 제공하며 영유아의 건강한 삶 보장, 가정복지 증진한다고 비교했다.

유아교육법에서 유치원이란 유아의 ‘교육’을 위하여 설립 운영되는 ‘학교’로 정의하고, 유치원은 교육과정을 운영해야 하며, 교과부장관은 교육과정의 기준과 내용에 관한 기본적인 사항을 정해야한다(13조). 반면 영유아보육법에서는 ‘보육’을 영유아를 건강하고 안전하게 보호․양육하고 영유아의 발달 특성에 맞는 교육을 제공하는 시설 및 양육 지원에 관한 사회복지서비스로 정의하고 있고 관할부서는 복지부이다.

이처럼 유치원과 어린이집의 설립 목적과 취지는 차이가 있다. 또한 각각의 시설 모두에서 민간 중심의 공급구조가 형성되어, 매우 강력한 이해관계 집단이 형성되었다. 이로 인해 2004년 ‘유아교육진흥법’이 폐지되고 유아교육법이 제정되면서 유아교육법 상에 ‘보호’ 항목의 첨가를 두고 유아교육계와 보육계가 날카로운 신경전을 벌였다. 결국 보호는 법률상 보육의 고유한 기능으로 유지되고 있다. 이처럼 유치원과 어린이집의 이원체계는 정부의 공통과정 도입으로 해결되기 어렵다.

한국유아교육대표자연대는 유아교육과 보육이 분리돼 있는 현행체제를 그대로 유지하는 상황에서 재정지원만 정부에서 책임지는 것은 이른바 '한지붕 두가족'의 울타리를 벗어나지 못한다는 점에서 크게 우려된다고 논평했다. 세부적으로는 담당교사 연수를 11월 9일에서 12월 2일까지 1개월이 되지 않는 기간에 마치겠다는 계획에 대해 짧은 기간 동안 모든 연수 대상 교사들이 과연 공통교육과정을 제대로 이수할 수 있을 지와 지방교육예산을 교육기관이 아닌 보육시설에 지원할 수 없는 한계에 대해 의문을 제기했다.

결국 정부는 유치원과 어린이집의 이원체계에 대한 그간 문제점에 대해 근본적인 대책을 마련하지 않은 채 공통과정도입으로 이를 해소할 수 있다고 착각하거나 이원화문제에 대한 해결의지가 없다고 볼 수도 있다. 교육과 보육을 담당하는 유치원 교사와 보육교사는 서로 다른 커리큘럼과 서로 다른 자격증제도로 양성되었다. 또한 각 시설의 운영원리도 다르다. 이러한 차이가 짧은 연수와 획일적인 교육과정으로 극복될 수 있을지 의문스럽다. 더욱이 만 5세에 대해서만 제공되는 공통과정이 만 5세 이전 영유아와 취학기 아동 사이를 매개로 양 쪽 모두에 영향을 미칠 가능성이 크다. 짧은 시간에 공통과정이 문제없이 도입되기 위해서는 진정한 의미의 교육과 보육의 통합적 차원에서 제공되는 프로그램이기보다는 어디서든 비슷하게 제공될 수 있는 수준이상을 기대하기 어렵다. 더욱이 유치원 간, 어린이집 간 교육 및 보육의 서비스 질이 다양하게 차이가 나는데 공통과정으로 이러한 차이가 표준화되기 보다는, 각 시설의 차이로 공통과정이 형식적인 수준에서 제공될 가능성도 많다. 의무교육기관의 교육이 표준화되어 있어도 학교간 학업성취율 차이(물론 이 차이는 사교육을 비롯한 부모의 사회경제적 지위와 밀접하게 관련됨)가 크다는 점을 만 5세 공통과정 도입에서 충분히 고려해서 방안을 마련해야 할 것이다. 출발의 형평성을 맞추겠다는 목적의 표준화가 자칫 교육과정 확대에 따른 초기 교육 형평성 저하로 연결되지 않도록 말이다.

3) 의문 3: 보육의 질을 제고 방안 부재

정부는 보육과 교육 제공 주체에 대한 근본적 전환은 시도하지 않은 채 ‘공통과정’이 도입되면 양질의 보육과 교육이 제공될 수 있는 것처럼 이야기한다. 민간시설들은 정부의 인건비 지원, 보육료 지원, 교사 대 아동비율 미준수(초과보육) 허용 등으로 안정적인 수익구조를 유지하고 있다. 전 계층에게 보육 및 교육비용이 지원된다면 더욱 안정된 수익구조가 창출될 것이고, 안정된 수익구조가 양질의 교육 및 보육으로 재투입될지 여부는 그야말로 시설장 및 원장의 손에 달려있는 것이다. 양질의 보육 및 교육을 위해서는 공공재원이 공적 서비스에 재투입될 수 있는 구조를 만들고, 당장 교사 대비 아동비율을 경감시킬 수 있는 방안이 제시되어야 한다. 그러나 공통과정은 이에 대한 구체적 계획이 없다.

또한 정부의 바우처 기능에 대한 지나친 믿음이 재고되어야만 한다. 바우처는 소비자 주권(자기결정권)을 옹호하는 수단으로 현금급여와 비교해서 목적 지향적으로 사용될 수 있다는 장점을 가진다. 그러나 실제 소비자 주권의 실행을 위한 전제조건은 합리적 선택이 가능 할 수 있도록 객관적인 정보가 제공되어야 한다. 그러나 객관적 정보를 얻기란 어렵거나 비용이 많이 들고 소비자가 빈민이거나 교육 수준이 낮은 경우는 소비자의 무지가 발생한다. 70년대 말 미국에 도입된 교육바우처를 두고 찬반논란이 많았다. 공교육 수준 저하를 걱정하는 사람들은 학교 선택권을 보장하는 것이 교육혁신과 효율성 향상 및 교육 소비자의 주권을 강화할 수 있는 길이라고 주장한 반면, 반대하는 입장에서는 교육바우처로 인해 교육 서비스는 소득과 이데올로기에 따라 분절되고 파편화될 것이고, 사회경제적 배경이 다른 아이들을 한 데 모아 교육함으로써 사회통합을 증진시키는 데 기여해 제도마저 붕괴할 것이라는 우려했다. 찬성 입장에서는 학부모들의 선택을 받기 위해 학교현장이 경쟁을 벌일 것이라고 기대했고, 반대 입장에서는 학교가 지원금을 받지 못하게 됨으로써 학교 간 차이가 발생해서 결국 부모의 경제 사회적 지위에 따라 아이들의 학교가 선택되는 방향으로 갈 것으로 본 것이다. 그러나 실제 교육바우처 도입 이후 공립학교간의 경쟁을 통한 질적 발전은 미미한 수준이었고, 학부모들이 학교를 선택할 때 가장 고려하는 점은 집과 학교 간 거리였다고 한다. 즉 정부의 기대와 믿음만큼 바우처를 통한 기관 간의 질적 경쟁 제고는 기대하기 어렵고, 더욱이 공통과정이란 틀로 바우처의 기본 전제인 선택권마저 무의미해진 것이다. 결론적으로 공통과정은 기존 민간시설의 질 향상과는 관련이 없고, 보조금의 전달방식인 바우처를 통해서도 실질적이 기대효과가 제고되지 않는다.

양질의 교육과 보육을 제공하기 위한 최우선 과제로 지난 시기 시민진영과 노동진영에서는 공공보육의 강화를 요구했다. 공공보육의 핵심 내용은 국공립 시설 확충, 학생 대비 교사인력 증원, 보육교사 노동조건 및 임금 향상 등이다. 그러나 국가와 지자체에서는 국공립 시설을 확충하는 것보다는 시설평가 및 준공영제 활용 등으로 민간시설을 통제하는 방식을 선호해왔다. 민간지배적인 유치원과 보육시설의 공급지배구조의 개선 없이 바우처와 같은 전달체계의 변화, 평가인증제, 형식적 준공영제 활용 등으로는 서비스 질 제고에는 한계가 있다.

부모와 아이 모두의 행복증진을 위한 국가의 역할

결론적으로 공통과정 도입으로 각 가정에 대한 양육지원의 수준은 향상될 수 있지만, 실제 아이들의 행복과 복지가 증진될 수 있는지는 미지수이다. 브릭스(Briggs)는 “복지는 영혼을 달래주거나 혹은 영혼을 잠식시키기도 한다”고 지적했다. 만 5세아 모든 가구에 월 20만원 의 교육 및 보육비용을 지원한다는 것은 매우 파격적이고, 요즘 같은 시절에 적잖은 도움이 될 것이다. 그러나 아이들의 만 5세 시절이 특정인들의 시장원칙이나 경쟁신화에 좌우되지 않도록, 그리하여 20만원에 우리의 영혼이 잠식되지 않도록 살펴야 할 과제가 남았다.

4.27재보선 이후 한쪽으로는 공공요금이 대거 오르기 시작했고, 다른 한쪽으로는 복지에 대한 다양한 정책이 쏟아지고 있다. 진보진영에게 만큼이나 보수진영에게도 그 어느 때보다 복지정책이 필요한 시기이다. 그러기에 노동자와 서민에게 필요한 사회복지에 대한 분명한 철학과 입장이 논의되어야 한다. 복지는 소득을 보장하는 수단이기도 하지만 자본주의 내에서 반자본주의적 원리를 달성시킬 수 있는 수단이기도 하다. 그러므로 MB정권과 한나라당의 정권재창출을 목적으로 하는 복지확대에 대해서는 그 성격과 한계를 분명히 살펴야 한다.

일·가정 양립지원 및 젠더친화적인 복지가 아동 복지와 대립되어서는 안 된다. 영유아를 일찌감치 각종 시설에서 돌보게 하고 시간 연장 보육이 강화되고 있다. 이러한 변화에서 우리 사회가 중대하게 치우쳐져 있는 점은 여성의 노동시장 참가확대와 노동시간 확대를 위해 가족을 지원하는 것인지, 아니면 가족을 해체하는 것인지에 대해 재고되어야 한다. 아이들의 심리적 육체적 성장에 우선적으로 필요한 것은 가족의 돌봄이다. 그런데 남성도 여성도 8시간 이상 노동시간을 채워야 하고, 이 시간은 불변의 대상이 되었다. 보호자가 9시까지 일할 수 있도록 보육시설 시간이 연장되어야 한다는 것, 이것은 현재의 문제에는 대처할 수 있겠지만, 이 사회가 그토록 강조하는 가족보호에 도움이 되는 것일까? 24시간 보육이나 연장보육의 경우 특수한 경우에 놓인 가족에게 지원되어야 하는 프로그램이다. 그러나 보육의 강화가 장시간 시설에서 영유아들을 돌보는 것이라고 할 수 있을까? 오히려 우리가 주목해야 할 점은 노동시간 단축과 비노동시간에 대한 자율권 확보이다. 그런데 현재의 구조에서는 노동만이 소득과 연결되고 결국 생계를 위해 아이를 맡겨야 한다. 이와 같은 구조에서 실제 부모들이 가질 수 있는 선택권은 다양하지 않다.

만 5세 공통과정의 정책적 목표는 분명하지 않다. 가계소득 지원이 목적이라면 만 5세아에 대한 아동수당 도입이 정책목표 달성에 훨씬 효과적 이다. 또한 바우처를 통한 민간 시설의 경쟁유도는 정부의 기대만큼 효과를 달성하지 못했다. 그리고 공통과정에서 제공될 교육 및 보육에 대한 우려를 종식시킬 만큼 정부의 노력과 준비는 아직 부족하다. 부모와 아이들이 행복한 보육은 비용 부담 축소, 아이들이 선행학습과 영어로부터 자유롭게 그들의 영유아시기를 보내는 것이다. 이에 국가는 부모들이 믿고 맡길 수 있는 안전하고 행복한 보육시설을 비용부담을 최소화해서 공급하는 것이 되어야 하고 이를 위한 국가의 역할이 재고되어야 할 것이다.
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