바이든 행정부는 연방 전문가들이 이 규칙의 필요성을 처음 제안한 지 반세기 이상이 지난 지난주, 마침내 연방 폭염 대책 규정을 제안했다. 

닉슨 행정부는 의회가 온열 질환에 대한 연구와 교육을 담당하는 국립산업안전보건연구소(NIOSH)와 기준 시행을 담당하는 직업안전보건청(OSHA)을 설립한 지 몇 년 후인 1972년에, 더운 환경에서 노동자를 보호하기 위한 세부 권고안을 제안했다. 

1972년 NIOSH 보고서는 더운 광산에서 질병과 사망률이 더 높다는 1928년 탄광 노동자 연구를 포함한 여러 보고서를 인용하며, 고온이 작업 중 사고를 유발하고 독성 노출의 피해를 악화시킬 수 있다고 경고했다. 

보고서는 "체온 상승과 불쾌감은 짜증, 분노 및 기타 감정 상태를 증가시켜 노동자가 성급한 행동을 하거나 위험한 작업에서 주의를 돌리게 할 수 있다"고 지적했다.

그러나 OSHA는, 지지자들이 연방 직업 열 안전 기준을 시행할 것을 촉구하고, 그 지연으로 인한 결과가 가중되는 동안에도, 두 세대를 기다렸다가 조치를 취했다. 1992년부터 2019년까지, 900명 이상의 노동자가 작업 중 폭염으로 사망하고 수만 명이 질병에 걸렸다.

비영리단체인 천연자원보호위원회(NRDC)에서 더위 정책을 추적하는 환경 및 기후 건강 전문가인 후아니타 콘스티블은 2022년 이 단체의 보고서 'Feeling the Heat'에서, 의원들이 OSHA에 시행 가능한 폭염 대책 개발을 요구하기 위해 여러 차례 시도했지만, 극심한 기업의 반대에 부딪혔다고 설명했다. 

"우리는 심각한 공중 보건의 위기에 처해 있다"고 콘스티블은 경고한다. "노동자들은 직장에서 다양한 기후 관련 위험에 직면하지만, 가장 시급하고 잘 알려진 위험 중 하나는 폭염이다."

과학자들은 열의 치명적인 영향에 대해 계속 기록하고 있다. 작년에 발표된 중국의 한 연구에 따르면 미세 입자가 고열과 상호작용하면, 단독으로 노출될 때보다 치명적인 심장마비의 위험을 두 배 증가시키는 것으로 나타났다. 그리고 1,100만 건 이상의 캘리포니아 산재 보상 청구에 대한 2021년 연구에 따르면, 폭염으로 인해 연간 약 2만 건의 부상이 발생하는 것으로 나타났다. 폭염 관련 질병 및 사망에 대한 공식 보고는 폭염의 실제 피해를 과소평가하는 경우가 많은데, 그 이유는 고용주의 과소 보고, 불만을 제기할 경우 보복에 대한 노동자의 두려움, 의료진이 폭염 스트레스의 징후를 인지하지 못하는 것 등이다. 

작년에 발표된 인사이드 클라이밋 뉴스(Inside Climate News) 조사에 따르면 미국 최초의 실외 폭염 규정을 통과시킨 캘리포니아주에서도 폭염 사망자 수가 과소 집계되고 있을 가능성이 있다고 나타났다. 캘리포니아 직업안전보건청(Cal/OSHA)은 2018년과 2022년 사이에 두 명의 농장 노동자가 고온 노출로 사망했다고 보고했다. 그러나 ICN 조사 결과 이 기간 동안 사고, 심혈관 및 호흡기 질환 등 더위 스트레스로 인한 관련 질환으로 사망한 노동자가 다수 확인되었다. 모두 화씨 80도(약 섭씨 26.7도)를 넘나드는 오염된 공기 속에서 작업했는데, 이는 주에서 정한 더위 기준의 트리거가 되는 온도였다.

콘스티블은 'Feeling the Heat'에서 "열과 관련된 사망, 부상 및 질병은 예방할 수 있지만 현재의 연방 규정은 예방을 지원하지 않는다"고 썼다. Inside Climate News는 콘스티블과 함께 기준을 마련하기까지의 긴 여정과, 노동자의 안전과 건강을 지키는 데 필요한 강력하고 포괄적인 열 보호 조치를 취하기 위해 필요한 것이 무엇인지에 대해 이야기를 나눴다. 대담은 길이와 명확성을 위해 약간 편집되었다.

출처: Unsplash, Tim Mossholder

기후 변화로 인해 극심한 폭염의 빈도와 심각성이 점점 더 치명적인 가운데, 바이든 행정부는 마침내 임기 초에 대통령이 약속한 폭염 대책을 제시했다. 생명을 구하는 이 제안이 빛을 보기까지 왜 이렇게 오랜 시간이 걸렸나?

안타깝게도 OSHA는 규칙을 만드는 데 있어 많은 장애물이 있다. 그리고 이러한 장애물의 대부분은 이전 의회와 전임 대통령에 의해 부과된 것이다. 광범위한 연방 기관을 통틀어 OSHA만큼 따라야 할 단계가 많은 규칙 제정 기관을 찾기는 어렵다. 또 다른 문제는 열이 건강에 미치는 영향에 대한 데이터가 많지 않다는 것이다. 대부분의 연방 및 주 데이터베이스에는 과소평가된 수치가 있다. 겉으로 보기에 낮은 수치는 이전 OSHA 관리자들이 "그래, 이건 정말 우리가 해결해야 할 문제다"라고 말하기 어려운 문제였다고 생각한다.

고온 관련 사망자가 잘못 분류되는 주된 이유는 무엇인가? 그리고 당국이 보다 신뢰할 수 있는 수치를 얻으려면 어떻게 해야 할까?

좋은 질문이다. 문제의 일부는 열사병과 온열 질병이 종종 다른 질병처럼 보인다는 것이다. 직장에서 심장마비로 사망한 사람이 있다면 평생 콜레스테롤을 많이 먹었거나 다른 위험 요인이 있어서 사망한 것일까? 아니면 정말로 덥기 때문이었을까? 이를 알아내려면 많은 조사와 상황을 신중하게 고려해야 한다.

또한 직장 문화나 보복이 두려워서, 또는 애초에 돈을 많이 벌지 못하기 때문에, 계속 버티는 것이 경제적 인센티브가 되기 때문에, 가벼운 열 관련 질환을 신고하는 것을 꺼리는 경우가 많다. 고용주들이 일반적으로 산업 보건 및 안전 데이터를 축소 보고하는 경우도 많다. 마지막으로, 실제로 보고 절차에서 면제되는 산업 또는 산업 일부가 꽤 많다. 대표적인 예가 소규모 농장이다. 소규모 농장은 심각한 질병을 보고해야 하지만, 의회가 마련한 규정으로 인해 일반적으로 소규모 농장에 대한 단속은 거의 이루어지지 않는다.

제안된 대책의 장점은 무엇인가? 그리고 개선해야 할 점은 무엇인가?

OSHA가 노동자들의 의견에 귀를 기울였다는 점은 분명 중요한 부분이다. 가장 위험하고 더운 일을 하는 사람들은 유급 쿨다운 시간처럼 스스로 안전을 지키는 가장 좋은 방법을 알고 있는 경우가 많다. 노동자가 15분간의 사전 쿨다운(몸을 식히는) 휴식을 취해도 돈을 받지 못한다면, 특히 저임금 노동자라면 쿨다운 휴식을 취하지 않을 것이며, 여기에는 농장 노동자도 당연히 포함된다. 

또한 적절한 언어와 문해력 수준에 맞는 교육이 이루어지도록 해야 한다는 요구도 있었다. 많은 이주 농장 노동자들의 영어 실력이 낮다. 그들 중 많은 이들은 스페인어도 구사하지 못한다. 문자로 기록되지 않는 언어를 사용하는 경우도 많다. 따라서 이들이 전달되는 교육을 실제로 이해할 수 있도록 하는 것이 중요하다.

이 규칙 초안은 또한 열사병 응급 상황을 제대로 파악하고 신속하게 대처하지 못해 발생하는 비극을 예방하는 데 도움이 되도록 구성되어 있다. 몇 년 전의 사례가 아직도 잊히지 않는다. 텍사스의 한 건설 노동자가 열사병으로 사망했는데, 그의 상사가 그가 불법 약물을 복용하고 있다고 생각하고 동료에게 구급차 대신 경찰을 부르도록 지시한 후였다. 치료가 늦어진 것이 아마도 그의 목숨을 앗아갔을 것이다. 

강화되었으면 하는 사항 중에 하나는, 임시직과 시간제 노동자를 보호하는 방법에 대한 보다 상세한 문구다. 예를 들어, 노동자가 더위 속에서 일하는 데 익숙해지도록 돕는 것에 대한 문구가 있다. 안타깝게도 현재 구조상 일주일에 일부만 근무하는 사람들에게는 그 의미가 명확하지 않다. 또 다른 예로, 낮은 온도 트리거에서는 노동자에게 휴식을 취할 것을 권장하고 허용한다. 그러나 낮은 온도 트리거에 해당하는 85도(섭씨 약 29.4도)의 열 지수라도 노동자가 매우 격렬한 작업을 하거나 보호 장비를 착용하고 있는 경우에는 치명적일 수 있다. 농업 작업과 같이 힘의 역학 관계가 위협적인 작업장에서는 노동자에게 "잠시 쉬었다 가도 괜찮다"고 말하는 것만으로는 충분하지 않다. 노동자가 휴식을 취할 수 있도록 구조화된 일정을 마련하는 것이 훨씬 더 좋다.

2022년 보고서 'Feeling the Heat'에 따르면 Cal/OSHA의 비정기 검사의 거의 40%가 (노동자의) 신고에서 비롯된 것으로 나타났다. 언급한 언어 장벽 외에도 캘리포니아 농장 노동자의 대다수는 미등록이며 추방에 대한 두려움 속에서 매일 생활하고 있다. 따라서 열악한 근무 조건에 대해 불만을 제기할 가능성이 훨씬 적다. 제안된 대책에는 미등록 (이주) 노동자가 자신의 언어로 경고를 받을 뿐만 아니라 추방으로부터 보호받을 수 있도록 보장하는 조항이 있나?

이 제안은 고용주에게 보복 방지 교육을 더위 훈련에 포함하도록 지시하고, 노동자가 휴식과 물을 마실 권리가 있으며 이러한 비용을 지불하지 않아도 된다는 사실을 알 수 있도록 보장한다. 그러나 이러한 부분은 여전히 다른 부분보다 시행하기가 더 어려울 것이다. 그가 말했다, 그녀가 말했다라는 식으로 진행되고, 고용주는 "오, 우리는 그들의 권리를 말했어"라고 말할 수 있기 때문이다. 

안타깝게도, 캘리포니아뿐만 아니라 미국 전역에서 농장 노동자를 돕는 노동자 센터와 노조, 비영리 단체의 역할이 계속 중요해질 것이라고 생각하는데, 이는 OSHA에 조사관 문제가 있기 때문이다. 실제로 이 일을 해낼 만큼 사람이 충분하지 않다. 이것이 캘리포니아를 비롯한 미국 전역에서 집행이 신고에 크게 의존하는 이유 중 하나다.

좋은 소식은 마침내 OSHA 신고 시스템을 훨씬 더 많이 사용해야 한다는 사실을 깨달은 여러 그룹이 있다는 것이다. 현재 전국의 농장 노동자와 다른 사람들에게 문제를 제기하고, 이것이 진지하게 받아들여지기 위해 포함해야 할 내용을 알리기 위한 교육이 진행되고 있다. 하지만 여전히 조사관이 충분하지 않다는 문제로 돌아간다. 신고 사항이 넘쳐나는데 이를 감당할 수 없다면 노동자는 여전히 사각지대에 놓이게 된다.

캘리포니아는 실외 열 기준을 최초로 제정한 주이며, 지난달에야 실내 열 기준도 통과시켰다. 하지만 실외 열 기준이 오랫동안 유지되고 있음에도 불구하고 현장에서 노동자들이 사망하고 있다. 지역사회 기반 단체와 노조가 감시자 역할을 하도록 강제하는 것 외에 더 나은 법 집행을 위해 무엇을 해야 할까?

의회와 주 정부는 적절한 인력을 확보하기 위해 OSHA에 적절한 자금을 지원해야 한다. 그리고 이중 언어를 구사하는 조사관 채용에 더 중점을 두어야 한다. 언어 장벽으로 인해 농장 노동자 커뮤니티에서 OSHA에 대한 불신이 많다. 그리고 그들의 관점에서 볼 때 OSHA와 농장주는 매우 친한 친구처럼 보이기 때문이다. 그들은 조사관이 노동자의 정보를 고용주에게 전달하고 잠재적으로 문제를 일으킬 수 있다고 우려한다. 더 많은 홍보 활동이 필요하지만 현재 예산으로는 이를 수행할 수 없다. 의회에서 더 많은 자금이 필요하다.

여러 연구에 따르면 열과 대기 오염, 특히 미세먼지에 대한 노출은 치명적인 조합이다. 그리고 작년에 Inside Climate News는 캘리포니아의 농업 노동자들을 대상으로 한 열사병 사망자 조사를 발표하여 공식 OSHA 기록보다 훨씬 많은 노동자들이 뜨겁고 오염된 공기에서 사망하고 있다는 사실을 밝혀냈다. 이 최신 연구에 비추어 볼 때 제안된 표준은 열 관련 질병을 예방하기 위한 증거 기반 관행을 따르나?

이번 기준은 공기질에 의한 이중고를 고려하지 않는다. 까다로운 문제다. 이 연구는 매우 새롭기 때문에 OSHA가 이를 옹호하기는 더 어렵다. 하지만 증거에 기반한 다른 기준은 분명히 많이 있다. 한 가지 완벽한 예는 고용주가 열사병에 걸린 노동자에게 응급 구조대가 도착하기 전에 냉방 조치를 취하도록 지시하는 것이다. 열사병에 대해 우리가 알고 있는 것 중 하나는 생존뿐만 아니라 뇌 손상이나 다른 장기의 손상으로 인한 장기 장애를 예방하기 위해 가능한 한 빨리 체온을 낮추는 것이 중요하다는 것이다. 이것이 바로 OSHA가 의학 문헌과 함께 열 응급 상황에 대처하는 최선의 방법이라고 말하는 한 가지 상황이다. 과학은 항상 진화한다. 하지만 내가 본 모든 것을 종합해 볼 때 OSHA는 전반적으로 문헌의 내용에 주의를 기울이고 있다.

2023년 새해 다음 날, 플로리다에서 한 젊은 농장 노동자가 출근 첫날 더위 속에서 사망하는 사고가 발생했다. 작업자가 더위에 익숙해지기 전인 작업 초기가 가장 위험하다. 그해 플로리다에서도 두 명의 노동자가 열 관련 질환으로 사망했다. 하지만 디샌티스 주지사는 올해 초 지역 정부가 실외 노동자를 위한 열 보호 조치를 마련하는 것을 금지했다. 텍사스는 작년에 유사한 법안을 통과시켰다. 연방 기준이 어떻게 이러한 엄격한 법률을 대체할 수 있을까? 그리고 이 제안이 얼마나 빨리 실행에 옮겨질 것이라고 생각하는가?

최종적인 연방 기준이 나오기까지는 앞으로 2~3년이 더 걸릴 것으로 보인다. 그렇기 때문에 각 주에서 기준을 마련하고 있다면 계속 작업하는 것이 매우 중요하다. 또한 OSHA를 승인하는 원래 법은 민간 부문 노동자만 대상으로 한다. 주에서 연방 규정과 동일한 수준의 자체적인 연방 승인 주 계획을 개발하면, 주 및 지방 정부 노동자는 주 계획의 적용을 받는다. 주에서는 자체 기준을 훨씬 더 빠르게 설정할 수 있으며, 연방 규칙을 넘어서는 것은 가능하지만 그 이하로 내려갈 수는 없다. 하지만 연방 규정을 넘어서면 자체적으로 시행해야 한다. 그렇기 때문에 Cal/OSHA는 별도의 기관으로 존재하며 대부분의 단속이 캘리포니아에서 이루어진다. 텍사스와 플로리다처럼 '연방 OSHA 주'라고 불리는 곳에서는 연방 정부가 기준을 설정해야 한다고 말한다. 따라서 이론적으로는 적어도 연방 OSHA가 자체 기준을 제정하는 데 동참하고 있는 셈이다. 그러나 연방 정부에서 승인한 주 계획이 없는 주의 주 및 지방 정부 노동자는 제안된 기준의 적용을 받지 않는다. OSHA는 전국적으로 3,600만 명의 노동자가 새 규칙의 적용을 받는다고 발표했다. 하지만 이 숫자가 모든 노동자를 포괄하는 것은 아니다. 구멍이 많다. 주 및 지역 노동자를 제외하고는 독립 계약자나 에어컨이 설치된 공간에서 일하는 대부분의 실내 노동자는 적용을 받지 못한다. 그리고 일부 주 정부를 포함하여 각계각층에서 소송이 제기될 것으로 예상된다.

고용주와 정책 입안자들이 일상적으로 오해하는 열 관련 질병의 측면이 있나?

오해 중 하나는 온열 질환이 그렇게 심각하지 않다는 것이다. 예를 들어 열 관련 질환에 걸린 대부분의 사람들이 열사병이나 신장 질환으로 사망하지 않는 것은 사실이다. 하지만 열은 잘못된 조건에서 30분 만에 가벼운 문제에서 치명적인 문제로 발전할 수 있다.

그리고 젊은 시절의 여름을 떠올리는 노년층은 우리의 여름이 얼마나 더워졌는지 인식하지 못한다. 그래서 그들은 더위 속에서 일했던 과거의 경험에 의존한다. 하지만 더위는 점점 더 심해지고 있고, 더 치명적으로 변하고 있으며, 노동자를 보호하는 데 있어서는 시대를 따라잡지 못하고 있다.

캘리포니아는 폭염 경보가 발령 중이며 대부분의 주에서 평년보다 더운 여름이 예상되고 있다. 예방 가능한 열 관련 질환으로 직장에서 사망하는 사람이 없도록 하기 위해 고용주와 OSHA와 같은 규제 기관이 해야 할 가장 중요한 일은 무엇인가?

휴식, 물, 그늘이라는 기본으로 돌아가야 한다. 진부하게 들리겠지만 사람들에게 수분을 공급하고, 체온을 낮추고, 재정비할 기회를 주고, 재정비를 해야 하는 장소가 현장 한가운데의 뜨거운 스쿨버스가 아닌지 확인한다면, 그 자체로 많은 생명을 구할 수 있다.

[출처] Will the Nation’s First Heat Protection Standard Safeguard the Most Vulnerable Workers?

[번역] 류민

덧붙이는 말

후아니타 콘스티블(Juanita Constible)은 비영리 단체 Natural Resources Defense Council의 환경 건강, 기후 및 열 전문가이다. 리자 그로스(Liza Gross)는 inside climate news의 기자로, 오랫동안 과학, 보존, 농업, 공공 및 환경 보건, 정의를 다루며 사적 이익을 위한 과학의 오용에 초점을 맞춰 취재해 왔다. 참세상은 이 글을 공동 게재한다.