<41호>
2006년 공공부분 비정규직 대책의 문제점


유현경 ⎟ 전국불안정노동철폐연대 정책국장



1. 2006년 공공부문 비정규직 대책 개요

지난 8월 8일 정부 관계부처 합동으로 공공부문 비정규직 종합대책이 발표되었다. 언론에서는 노무현정부의 공공부문 비정규직대책을 장밋빛으로 선전하기에 바빴고, 이번 발표에 대해 자본은 이번 공공부문대책이 민간부문에 가이드가인이 되면 안 된다는 식의 볼멘소리와 소요되는 자원을 운운하며, 공공부문의 생색내기를 위해 정부가 국민의 세금을 축내고 있다며 노무현정부가 신자유주의정부로서의 본연의 임무를 다할 것을 촉구했다.
공공부문 비정규직대책은 지난 2004년도 발표된바 있다. 그러나 당시에 발표되었던 공공부문 비정규직 대책 또한 포장된 내용과는 다르게 엄청난 문제점을 가지고 있었으며, 실제 비정규직 대책이라는 것이 비정규노조의 투쟁을 통해 쟁취된 정규직화의 내용을 뒤로 유보시키는 결과를 가져오기도 했으며, 외주․위탁 금지라는 원칙이 없는 가운데 행해지는 비정규직 보호라는 것이 얼마나 허울에 불과한지를 여실히 보여주었었다. 그러한 가운데 2006년 2월과 4월에 있은 비정규직 대책 당정협의회에서 “공공부문에서부터 비정규직 남용을 막고 불합리한 차별을 해소해서, 합리적 인적자원 운영의 모범이 되어야 할 것‘이라며 대책 추진방향을 확정하고 이후 총리실 산하에 노동부를 중심으로 TFT를 꾸려 4개월간 실태조사와 관계부처 논의를 거쳐 06년 8월 공공부문 대책이 발표된 것이다.
정부는 이번 공공부문 비정규직 대책의 방향을 다음의 네가지로 발표하였다.

○ 계약기간을 반복 갱신하여 기간제근로자를 사용하는 상시적․지속적 업무는 원칙적으로 ‘기간의 정함이 없는 근로자’(무기계약근로자)가 담당
→ 기간제 사용원칙 마련, 불합리한 사용 억제 등을 통해 필요한 경우에만 비정규직을 사용토록 개선
○ 임금, 기타 근로조건 등에서 불합리한 차별요인을 해소
→ 비정규법 시행시 법위반 방지를 위해 차별 요인을 정비하고, 민간부문을 감안하여 처우수준을 합리적으로 조정
○ 행정지도․점검 등을 통해 위법․탈법적 비정규직 사용 방지
→ 노동관계법 준수 지도․점검, 노무관리교육 등을 추진
○ 합리적인 외주화 원칙을 정립하고, 외주근로자의 기본적인 근로조건을 보호
→ 외주화 대상 선정 원칙을 마련하여 공공성이 강한 핵심업무에 대해서는 합리적인 이유가 있는 경우에만 외주화, 외주업체 선정과정에서 근로조건 보호 장치 마련.

이러한 4가지 방향을 통해 비정규직의 남용을 방지하고 불합리한 차별을 해소하겠다는 것이다. 그러나 언론에서 떠들고 있는 것처럼 얼핏 보면 정규직화와 차별시정이라는 장밋빛 미래로 다가오지만 실제로는 2004년 대책과 마찬가지로 엄청난 문제점을 가지고 있다. 더욱이 이것이 비정규직 노동법 개악이라는 시점과 맞물리고 있어 정부의 숨은 의도를 더 적나라하게 볼 수 있다.

2. 06년 공공부문 비정규직 대책의 문제점

(1) 공공부문 비정규직 규모가 여전히 축소되어 발표되고 있다.

이미 04년 공공부문 비정규직대책 발표 시 한국노동연구원과 국가인권위를 조사를 통한 비정규직 규모에 대한 정부의 공공부문 범위와 비정규직 개념 해석의 문제점이 지적된바 있다. 당시 노동연구원은 공공부문을 4개 산업으로 협소하게 해석하였고, 국가인권위는 8개 산업으로 각각 분류해 23만 명과 62만 명이라는 엄청난 수치상의 차이를 드러냈다. 그러나 이번 06년 대책에서도 마찬가지로 당시 노동연구원의 조사 결과에 근거하여 비정규직 규모를 협소하게 추산하고 있다. 이번 조사 결과에서는 중앙행정기관 54, 지자체 250, 교육기관 9,493, 공기업․산하기관 401(중앵행정기관 소관 307, 지자체 소관 94)로 조사대상기관 총인원 1,554,000명명중 비정규직은 312,000명으로 보고되었다.

이 결과로 보면 비정규직 비율은 20.1%로 전체(민간부문포함) 비정규직 비율 36.6%보다 낮은 수준이며, 04년 대책에서 발표되었던 비정규직 규모에 비해 1.3%가 증가하였다고 얘기하고 있다. 증가분 또한 04년 대책 당시 보다 공기업 산하기관 조사대상이 확대되어 나타나는 효과라며, 조사대상을 당시와 같게 설정할 경우 04년에 비해 06년 조사 결과는 0.9%의 비정규직 증가만이 나타났다고 발표하고 있다.

06년 대책에 있어서 공공부문의 범위 : 공공부문은 중앙행정기관, 지자체, 국․공립학교 및 공기업․산하기관을 의미
- 공기업․산하기관에는 중앙행정기관과 지자체의 출자기관, 출연기관, 보조 위탁기관, 자회사 및 재출연기관이 포함
▴출자기관 : 정부가 최대 지분을 소유하는 기관
▴출연기관 : 법률에 정부 출연 근거가 있는 기관
▴보조 위탁기관 : 정부지원이 총수입의 50%이상인 기관
▴자회사 : 출자, 출연, 보조 위탁기관이 최대지분을 소유한 기관
▴재출연기관 : 출연기관의 부설기관으로서 정부출연을 받는 기관
▴기타 : 정부산하기관 운영위원회가 정하는 기관(경영혁신 대상기관)

이러한 비정규직 추산에 대해 세 가지 정도의 문제점을 지적할 수 있다.
첫째, 정부기관에서 조차 정부 투자 , 재투자기관, 공적인 목적을 위해 설립된 특수법인과 공공부문이 제외되어 있으며, 공공부문에서 일하지만 민간서비스업으로 분류되는 파견근로와 용역근로자들은 제외되고 있다는 것을 알 수 있다. 특히 이 가운데에는 지자체 산하 투자기관(서울 매트로, 도시철도공사 등)과 국립대병원, 방송사 등은 제외되어 있어 대상기관 선정 자체에 문제가 있다.
둘째, 정부의 공공부문 비정규직 추산 시 위에서와 같이 협소하게 공공부문을 정의하고 해당 각 기관별로 소속부서의 비정규직 자료를 집계하여 조사표를 작성․집계하는 방식으로 비정규직 규모를 조사하였다. 이 때 취합된 원자료에 접근할 수 없기 때문에 조사방식의 객관성에 대해 평가하기 어려울 뿐 아니라 정부기관 내에서 근무하는 파견 용역 노동자만 조사 대상으로 파악하고 있다.
셋째, 비정규직 개념정의에 있어서 축소 경향이 보이고 있다. 비정규직의 범위를 “정원에 포함되지 않는 비정규직인 인력”으로 분류하여 여전히 04년 대책에서와 마찬가지로 정원에 포함되지 않으나 정규직인 인력으로 (환경미화원, 도로보수원 등) 분류되어 버린 이른바 ‘상용직’의 경우 비정규직으로 분류되지 않고 정규직으로 분류되고 있다. 또한 ‘외주대책마련을 위해 비정규직이 아닌 근로자도 포함하고 있다’는 정의를 봤을 때, 외주업체의 노동자는 비정규직이 아닌 자로 분류되고 있다.

(2) 기간의 정함이 없는 근로자는 정규직인가?

공공부문 비정규직 대책 발표 이전에 나왔던 방향보다 8월 대책에서 볼 수 있었던 차이중 하나는 한 달여 만에 정규직화가 ‘기간의 정함이 없는 근로자’라는 이름의 ‘무기계약근로자’로 둔갑해 버린 점이다. 언론에서 떠들어대는 ‘상시업무의 정규직화’란 공공부문 비정규직 대책 그 어디에도 없다. 2004년 대책에서는 공무원화 또는 상용직화하겠다고 밝힌 부분들이 거의 대부분 기존 노-정(사)합의사항을 재탕한 것에 다름 아니었다.
실제 이번 대책에서 가장 핵심적인 것으로 반복적으로 근로계약기간을 갱신하여 기간제 근로자를 사용하는 상시적․지속적 업무에 대해서는 원칙적으로 ‘기간의 정함이 없는 근로자’가 담당토록하고 다만 명백하게 기간을 정하여 사용할 합리적인 이유가 있는 때에는 예외를 인정한다고 밝히고 있다. 그러나 실제 04년 대책에서 그나마 확인되었던 정규직화의 최소한의 기본방향마저 뒤엎으며, 새로운 형태의 비정규직을 만들어 내고 있다.
제시된 무기계약근로자는 직제가 반영되지 않았던 비정규직과 마찬가지로 인원이 관리되며, 정규직이 아닌 ‘고용형태’로 자리잡아 그에 맞게 명칭이 만들어지고 예산이 책정될 것이다.

‘상시업무의 무기근로계약전환’이라는 대책의 그 실체를 들여다보자.
첫째, ‘상시적․지속적’업무에 대해 구체적 기준이 마련되어 있지 않다. 대책에서는 ‘상시업무는 통상 기관운영을 위해 계속적으로 필요로 하는 업무’로 애매하게 개념규정을 회피하고 있으며, 상시업무를 사전적으로 정하지 않고 사후적으로 판단하도록 하여 계약기간을 반복․갱신하여 일정기간 사용한 업무를 상시업무라고 판단하도록 하고 있다. 또한 이러한 업무는 사전적 획일적으로 규정하기 어려우며, 따라서 해당기관의 필요한 업무인지 협의를 거쳐 결정된다고 발표했다. 그렇다면 일단 비정규직을 반복적 계약 갱신하여 사용을 하고 이후 해당 노동자 중에 그 해당업무의 상시성과 앞으로도 그 업무가 필요한지에 대한 구조조정 계획에 따라 무기계약근로자의 대상을 선정하겠다는 것이며, 그것 또한 유동적일 수밖에 없음을 고백하고 있다. 더욱이 이번 대책을 통해 상시적 지속적 업무의 인력 외에는 고용형태에 맞게 한시적으로 비정규직을 활용할 것까지 권고하고 있다.
따라서 허울 좋은 무기근로계약근로자로 선정되지도 못한 비정규직 노동자들은 더더욱 단기계약으로 고용불안에 시달릴 수밖에 없는 것이다. 또한 무기계약근로로 전환된다고 해도 고용은 안정적인가? 이미 무기계약으로 간주된 지자체 상용직노동자들의 경우에도 조례 등을 통해 '예산이 폐지되면' 해고할 수 있도록 되어 있는 것이 현실로 나타나고 있다.

둘째, 무기근로계약근로자로 전환된다고 해도 여전히 처우는 개선되지 않는다는 것이다.
대책에선 ‘기간제근로자를 무기계약근로자로 전환한다 하더라도 모두가 임금 등 처우수준이 개선되는 것은 아님’을 명백하게 밝히고 있다. ‘직종에 따라 무기계약으로 전환하는 것으로 그치는 경우가 있고, 처우개선까지 필요한 경우도 있을 것’이라 한다. 이것이 정규직화인가? 즉 정부는 이번 대책에서 고용안정과 적정대우를 분리하고 있다. 구체적으로 사업장내에서 기존의 유사․동종 정규직이 있으며, 그들에 비해 불합리하게 차별을 받고 있는 경우에만 처우가 개선될 것이며, 업무의 성격 등을 감하여 결정하되, 무조건 기존 정규직 수준으로 조정하는 것은 아니라고 밝히고 있다. 그렇다면 정규직과 비교할 수 있는 동일업무는 없지만 상시적으로 업무를 수행해온 계약직, 별정직, 촉탁직, 상용직, 임시직, 일용직, 일시사역인부, 수시인부, 한시인부, 대충인부 등 공공기관의 수많은 직접고용 비정규직을 묶는 새로운 고용형태가 만들어지는 것인가?
이것은 비정규직이 하던 업무를 정규직이 하던 업무와 분리하여 직무를 분리하는 방식을 통해 동일업무가 아니므로 합리적 차별의 기준이 될 수 있게끔 만드는 방식이 될 수 있다. 실제 근로복지공단의 경우 계약직의 시험을 통한 정규직화 이후 상당한 수의 비정규직을 업무를 명확히 구분하여 비정규직 사용을 정당화 한 사례가 있다. 고용형태상의 차별이 아닌 업무의 차이에 의한 차별로 합리적인 차별이라는 이름으로 차별이 공식화될 것이며, 새로운 형태의 비정규직이 만들어 지는 것이다. 더욱이 정부는 이번 대책에 대해 ‘고용형태의 변경만으로 그치므로 예산이 많이 소요되지 않을 것’이라며 자본측을 달래기까지 하고 있다.

셋째, 기간제 노동자 사용원칙을 마련한다는 명목 하에, 필요한 경우에는 예외를 통하여 비정규직을 사용할 수 있도록 열어두었다. 기간제 사용원칙을 마련한다고는 하지만 정부의 비정규직노동법개악에서와 마찬가지로 사용사유를 제한하지 않고 사용할 합리적인 이유라는 이름으로 예외를 인정하여 기간제노동자 사용을 실제로는 허용해 놓은 것이다. 예외적인 사유도 ‘사회적으로 합리성이 인정되는 해당직종의 고유의 제도’ 또는 ‘조교 수습생 등 수련과정에 있는 인력을 사용할 경우’, ‘주기적 업무량 증감이 있을 때’, ‘구조조정계획이 확정되어 있는 경우’ 등 노동법 개안에서 다루고 있는 것보다 더 많은 예외를 인정하고 있다. 이로써 공공부문에서의 기간제노동자 사용은 날개를 달게 되었고 기간제 사용에 있어 민간부문을 선도하려 하고 있다.

넷째, 상시업무의 무기근로계약전환이라는 기간제노동자 관련 대책의 기만성은 여기서 멈추지 않는다. 이러한 고용형태 전환도 단계적으로 시행된다는 것이다. 예산문제로 인한 단계적 시행이라 충분히 이해한다 하더라도 실제 각 기관별 요구가 시작되어 전환계획서를 마련하고 협의를 거쳐 최종 결정되는 07년 5월 사이에 그간 상시적으로 고용되어 일해 온 기간제 노동자들이 계약 해지될 경우에 대한 대책은 그 어디에도 없으며, 실상 5만 명의 무기계약 전환 뒤에는 수많은 기간제노동자들의 고용불안이 도사리고 있는 것이다. 이것은 현재 기간제 노동자의 사용기간 2년 제한으로 인해 정규직화가 추진되는 것이 아니라 사용자가 정규직화를 회피하기 위해 2년이 되기 전 계약해지를 통해 해고를 부추기고 있는 현실을 간과하고 있는 것이다. 이것은 현재 진행되고 있는 노동법 개악에 있어 기간제 사용기간의 문제와도 연동된다고 볼 수 있다. 실제 수많은 민간기업들에서 이미 단기계약이 확산되고 있으며, 2년 되기 전 계약해지 되는 사례가 속출하고 있다.

다섯째, ‘정규직 채용시 비정규직을 우선 고용하겠다고 하면서 법령이 허용하는 범위 내에서 경력인정 등으로 동일 사업 또는 사업장에서 동종․유사업무에 종사하는 비정규직이 우선 채용되도록 노력한다’는 내용이다.

그러나 여기에 많은 한계가 존재한다. 일단 그 대상이 기간제 노동자로만 한정되어 있다.
또한 비정규직 우선 고용이라는 것이 비정규직을 확대하는 방식이 아니라 비정규직을 없애는 방안으로 연결되기 위해서는 시험 또는 자격기준에 의한 선발방식이 아니라 근속년수에 의한 경력을 통한 인정이어야 하며, 또한 우선 채용과 함께 그 때 발생되는 비정규직의 결원을 비정규직으로 채용할 수 없게 명시해야 하며, 정규직 내부의 전환배치 등을 통해 결원문제로 인해 비정규직 활용을 정당화할 수 있는 가능성을 차단하지 않는다면 또 다른 비정규직의 양산으로 이어질 것이다. 또한 이러한 조항이 노력이 아닌 실질적 계획으로 제출되어야 한다.

(3) 처우개선과 차별시정의 목적은 무엇인가?

실제 이번 종합대책에서도 인정하듯이 정규직과 비정규직간에 임금, 부가급부, 후생복지제도 수혜 등에서 격차가 존재한다고 밝히고 있다. 특히 비정규직의 경우 동일직종이라도 기관별로 임금격차가 크게 나타나고 있으며, 성과급 및 상여금 적용에 있어서의 정규직 비정규직간의 차이 또한 실질수입의 격차를 크게 만들고 있는 것으로 나타났다. 또한 임금에 있어 정규직은 호봉제로 비정규직의 경우는 고정급형태를 채택하여 근속기간이 늘어날수록 임금격차는 확대되고 있는 것으로 드러났으며, 예산을 이유로 복지후생에 있어서도 많은 격차가 드러났다. 이러한 실태를 지적하고 이에 대한 대책을 정부는 어떻게 발표하고 있는가?
이러한 차별이 고용형태로 인한 것임이 분명한데 고용형태에 대한 차별을 시정하는 것과 고용형태를 이유로 한 차별을 시정하는 방향이 아니라 이에 대해 차별시정위원회를 통해 합리적 차별의 기준을 마련하여 차별금지 위반소지를 개선하겠다고 한다. 그리고 공공부문에 적합한 차별판단원칙은 06년 11월 노동위원회 원칙이 나오면 이를 토대로 12월까지 마련한다고 한다. 합리적 차별의 기준을 마련한다함은 무엇인가?

일단 차별요인 해소 및 처우개선의 목적을 다음과 같이 밝히고 있다.

비정규법 시행시 법위반 방지를 위해 차별 요인을 정비하고, 민간부문을 감안하여 처우수준을 합리적으로 조정

차별의 실태와는 무관하게 차별요인을 정비하는 목적이 비정규법 시행시 법위반을 방지하기 위한한 것이라 밝히고 있다. 얼마나 기만적인가? 비정규법 시행으로 차별이 시정될 것이라고 여전히 바라보고 있으며, 따라서 공공부문에서는 법위반을 방지하기 위한 요인들을 정비하겠다는 것에 다름 아니다. 다시 말하면 정부의 공공부문 대책에는 차별시정이나 처우개선에 대한 대책은 없는 것이다. 실제 비정규노동법 개악에서 차별시정이란 차별을 얼마나 시정할 것인가가 아니라 ‘차별을 정당화’하는 효과를 가지고 있다. 차별의 정당성이란 ‘업무의 성격이 다르다’는 것, ‘부수적 업무라는 것’, 그리고 ‘근속년수’ 등 객관적 차이(?)를 빌미로 다양하게 제출될 것이다. 과연 차별에 대한 객관적 근거라는 것이 있을 수 있는 것인가? 이러한 내용은 이번 대책에서 무기계약근로자의 처우개선이 별로 없을 것이라는 내용에서도 이미 확인된 바 있다.
또한 또 다른 처우개선으로 제출하고 있는 퇴직금․법정수당 및 사회보험료 예산 별도 편성 및 저임금 근로자의 임금수준을 인상시키겠다는 것은 처우개선 조치라고 보기 어렵다. 이는 당연히 지급되거나 법적으로 보장받았어야 할 비정규직들의 법적 권리들이 공공부문에서 만연하던 불법․탈법적인 행위들로 인해 침해받았던 것이라 할 수 있다.
실태 보고서의 사례에서도 밝히고 있듯이 851개 공공기관 지도․점검에서 임금․수당 및 퇴직금 관련 법위반이 247건 적발되었으며, 일부 기관은 퇴직금 지급 회피를 위해 고용계약기간을 1년 미만으로 하고, 일정기간 후 재고용하였으며, 일용일금에서 퇴직금 등이 지급되어 낮은 임금이 지급되는 경우가 발생했던 것이다. 이것은 예산이 노동자들의 권리보다 우선되었던 공공부문의 정책관행과 비정규직 사용에 대한 문제가 지적되어야 하는 것이지, 이에 대한 예산을 별도 편성해서 이제야 처우를 개선한다는 것은 진짜 생색내기에 다름없다. 또한 청소, 경비 등 단순노무인력의 임금수준이 유사․동종 민간분야에 비하여 지나치게 저하되지 않도록 예산편성 방식을 개선하겠다고 한다. 그러나 이미 비교대상으로 삼고 있는 민간분야의 청소, 경비 등의 업무 그 자체가 저임금 상태임을 감안한다면 도대체 어느 수준으로 개선하겠다는 것인지 알 수가 없다.

(4) 합리적 외주화의 원칙이란 이름 하에 모든 업무를 외주화해라

공공부문의 구조조정 지침은 공공부문에 수많은 직접고용 비정규직을 양산했을 뿐 아니라, 외주․민간위탁․용역 등을 확산시켜 간접고용 비정규직 노동자들을 양산시켜 왔다. 이미 1998년부터 각종 ｢공공부문 경영혁신지침｣을 통해 비핵심업무에 대한 외주․용역화․민간위탁화를 지침으로 강제하고 이것의 이행실적에 따라 예산상 인센티브를 부여해왔다. 일례로 정부혁신추진위원회가 마련한 ｢03년도 공기업․산하기관 경영혁신추진지침｣에 따르면, 2002년 말 수준으로 정원을 유지하면서 외부위탁을 지속적으로 추진할 것을 강제하고 있다.
인력 감축을 주요 평가기준으로 삼는 정부의 각종 지침을 폐기하고, 인력 확충과 정규직화에 걸맞는 정원 확대와 예산이 뒷받침되지 않는다면 ‘비정규직의 정규직화 또는 처우개선’ 방침이 오히려 간접고용을 확산시키는 결과를 낳을 것이 불을 보듯 뻔한 것이다.
그러나 비정규직 남용을 부추기는 정부의 각종 지침에 대한 폐기 없이 정부는 이제 합리적인 외주화의 기준을 마련하여 공공성이 강한 핵심업무에 대해서도 합리적인 이유가 있는 경우에는 외주화를 하겠다고 나서고 있다. 바로 며칠 전에도 철도공사의 외주용역화 보고서에 의해 매표와 안내, 수송분야의 외주용역화의 대규모 구조조정 계획이 밝혀지기도 했다.
이러한 상황에서 정부의 외주위탁에 대한 가이드라인 설정은 무분별한 외주위탁을 줄이기보단 오히려 “몇 가지 기준을 만족하면 얼마든지 외주위탁 할 수 있는” 외주위탁 합법화의 길을 활짝 열어놓는 결과를 초래할 가능성이 많다. 더구나 이번 대책에는 간접고용 노동자들의 임금과 고용을 실질적으로 결정하는 원청기관의 책임이 거의 언급되지 않고 있다. 실질 사용자인 원청기관이 간접고용 비정규직노동자의 임금과 고용을 책임질 수 있도록 하는 대책이 빠진 상황에서는 대책의 실효성이 크게 떨어질 수밖에 없다.
정부의 이러한 간접고용 관련 대책을 하나씩 살펴보기로 하겠다. 2004년 정부대책에는 간접고용 대책이 전무하다고 할 수 있다. 06년 대책을 통해 비정규직으로 인정하고 있지는 않지만 간접고용 노동자들의 보호장치를 마련하겠다고 발표했었다. 그러나 선행되어야 할 민간위탁과 외주용역을 부추기는 각종 정부 지침 폐기와 변경 없이 발표된 정부의 대책이란 ‘역시나’였다.
첫째, 외주화 대상 업무 선정 원칙을 마련하여 공공성이 강한 핵심 업무에 대해서도 외주화를 할 수 있는 방안을 마련하였다.

‣기관의 업무를 주변업무와 핵심업무로 구분하고
주변업무에 대해서는 외주화를 허용하되 시장임금수준보다 불합리하게 낮은 임금으로 사용하기 위한 외주화는 불인정
‣핵심업무에 대해서는 공공기관이 직접 수행하되 합리적인 이유가 있는 경우는 예외 인정

공공성이 강한 핵심업무에 대해 외주화를 허용하기 위한 <예외적인 사유>를 아래와 같이 규정하고 있다.

① 고도의 전문기술, 고가의 시설․장비 또는 대규모 인적․물적 네트워크 등을 필요로 하여 자체충당이 곤란한 업무
② 상시적인 업무이기는 하나 단시간 또는 간헐적으로 수행됨으로써 해당인력을 직접 고용할 경우 지나치게 비용이 소요되는 경우
③ 외주화에 의해 ‘규모의 경제효과’ 등으로 비용절감 효과가 크고 명백한 경우
④ 내부노동시장의 특성으로 인해 임금 등의 처우를 시장수준에 맞추기 어려운 경우
⑤ 공공부문의 생산성, 서비스 질 제고 등을 위하여 민간부문과 경쟁시킬 목적으로 병렬적으로 설치된 유사․동일업무 부서(조직) 중 일부를 외주화 하는 경우
⑥ 기타 외주화의 필요성 또는 직접수행의 불합리성이 명백한 경우

그러나 이미 공공부문의 구조조정 계획으로 인해 주변업무뿐 아니라 효율성과 비용절감이라는 이름하에 또는 민간부문과의 경쟁을 통한 서비스 질 향상이라는 이름하에 이미 수많은 업무가 외주화가 진행된바가 있다. 그러나 여기에 이번 공공부문 대책으로 인해 기타 외주화의 필요성이 명백한 경우까지 덧붙여져 이제 공공부문의 모든 영역은 아무런 제동 없이 구조조정이 용이하게 되었다. 또한 근본적으로 핵심업무와 주변업무라는 규정은 누가 규정하고 있는지도 문제이다. 상시적 구조조정의 제도화 가운데 핵심업무의 대상은 점점 좁아지고 있으며, 선정된 핵심업무 또한 이제 안정적인 구조조정의 길에 올랐다.
둘째, 또한 외주화 타당성 여부를 일제 점검하여 이미 외주화된 부분에 대해서 직접수행 여부 등을 결정하겠다고 하였다. 그러나 비용절감과 효율성이라는 이름하에 수없이 진행된 외주화를 ‘재정여건 등을 감안하여 관계부처의 협의를 종합검토 심의하여 단계적으로 조치’하겠다는 것은 얼마나 허울 좋은 조치인가? 이것이 무분별한 외주화를 막기 위한 실질적 조치가 되기 위해서는 인건비 줄이기 식의 무분별한 민간위탁 방침이 철회되어야 한다. 또한 이미 민간위탁 되었더라도 예산 낭비, 공공성의 심대한 침해, 업체의 비리 및 불법행위 발견 시 재직영화에 대한 원칙을 수립해야 하는 것이다.
셋째, 단순노무 외주업무 예산․입찰방식 등을 개선하겠다고 한다.

․단순노무 외주업무(청소, 경비) 예산편성시 적용 노임단가를 직접고용 수준으로 조정
․입찰과정에서 적용하는 예정가격 노임단가를 최저임금이 아닌 중기협 발표 시중 노임단가 적용
․지자체의 일반용역 낙찰 하한률이 국가계약법 수준(조달청 기준 87.7%)이 되도록 협의

여기에는 여러 가지 함의가 들어있다. 현재 예산 편성시점에서 유관기간이 이미 조사 발표한 내용을 참조하기 때문에 2년 간의 임금인상률이 반영되지 않고 있다. 예를 들어 2005년도 예산상 노임단가는 일당 3만3,504원인데, 그해 9월 시중 노임단가는 3만8,855원이었다. 5,000원 이상 차이가 났다. 그 이유는 2005년 예산을 2004년도에 편성하면서 2003년 9월 조사한 자료를 갖고 평가했기 때문이다. 그나마 시중 노임단가에도 못 미치는 최저임금으로 노동자들이 살아왔다는 것이다. 따라서 노동부는 시중 노임단가 인상률을 감안해서 예산 집행 직전까지 임금인상률을 반영키로 하겠다고 한다.
그러나 이는 예산편성 자체의 한계의 최소한의 개선일 뿐 오히려 민간부문 노임단가 자체가 저임금인 현실을 볼 때 정부가 비정규직노동자의 저임금을 고착화시킬 뿐이다. 실질적인 문제는 공공기관들에서 외주용역 발주 시 예상가격을 산출하면서 노동자들의 생활임금 등을 고려해 별도로 책정하지 않고, 최저임금 수준이나 일반 시중노임기준을 그대로 적용함으로써 결과적으로 용역 노동자들의 임금수준을 악화시켜왔던 관행을 개선해야 하는 것이다.
또한 일반용역 낙찰 하한률이 국가계약법 수준이 되도록 협의한다는 것은 무엇을 의미하는 것인가? 현재 공공기관에서 민간위탁 또는 외주용역 시 해당기관이 직접 입찰을 하거나 조달청을 통해 입찰할 경우 최저임금 수준으로 임금을 계산하여 예정가격을 산정하며, 최저가 낙찰방식을 채택하고 있다. 현재 국가계약법 시행령이 제한적인 최저가 낙찰제에서 제한없는 최저가 낙찰제로 1999년 9월 개정되어 실시되고 있는 현실을 볼때, 간접고용 노동자들의 저임금은 이러한 입찰제도와 과정에서부터 비롯되어 왔다. 제한없는 최저가 낙찰제가 실시되자 저가낙찰로 인한 문제가 발생하자 조달청은 자체적으로 85~87.5%정도의 낙찰율로 업체를 선정하고 있다. 그러나 이나마 제대로 지켜지고 있지 않다.
그런데 기준을 조달청 기준으로 그것도 협의하겠다는 것은 별다른 실효성을 갖기 어렵다. 또한 이 과정에서 책정되는 인건비 기준이 명확치 않고, 책정된 인건비가 노동자의 기초생활을 위해 적절한지도 확인되지 않는다. 또한 인건비를 포함한 예정가격은 입찰과정에서 100% 낙찰이 아니라 85~87%(그러나 실질적인 낙찰률은 더 낮다)정도에 낙찰됨으로써 결국 예정가격의 대부분을 차지하는 인건비 즉 노동자들의 임금이 또다시 삭감되는 결과를 가져와 최저임금에도 못 미치는 경우가 공공부문에서 발생하고 있다. 따라서 최저임금을 산정기준으로 하는 출혈경쟁을 통한 최저가 낙찰방식 자체가 개선되어야 한다. 이와 더불어 예정가격에 적용하는 낙찰율에서 인건비 부분은 제외시켜서 인건비 전액이 보전될 수 있도록 해야 하며, 입찰 심사시 용역비 산정내용을 심사하고 인건부 부분의 지급준수의무를 계약조건으로 넣는 등의 조치를 통해 노동자들의 임금이 제대로 보장될 수 있도록 해야 한다. 이러한 제도상의 조치와 더불어 제대로 지급되고 있는지를 관리감독하는 것도 필요하다.
다섯째, 외주업체관리 방식은 있으나 노동자들의 고용보장은 없다.
그나마 외주업체를 사후 관리하여 낙찰자 선정을 위한 적격심사 평가항목에 외주근로자의 근로조건 보호에 관한 사항을 추가하겠다고 한다. 발표한 내용으로만 보면 반가운 일이다. 그러나 2004년에 대책에서도 정부는 정부 용역계약 제도를 바꿔 노동법을 위반한 업체에 대한 계약해지를 할 수 있도록 하겠다고 하였다. 이에 따라 정부는 기술용역계약일반조건 제29조(계약상대자의 책임있는 사유로 인한 계약의 해제 또는 해지) 제1항에 “당해 계약이행과 관련하여 계약상대자가 최저임금법 제6조1항 및 제2항 또는 근로기준법 제42조를 위반하여 최저임금법 제28조 또는 근로기준법 제111조에 따라 처벌을 받은 경우”를 삽입했다.
그러나 계약해지 후 해당 업체에 고용된 간접고용노동자들의 고용안정에 대한 언급은 없었다. 물론 이번 대책에서 고백하듯이 사후에 관리하지 않아 수많은 기관에서 계약해지 및 부당노동행위가 발견되었다. 오히려 이러한 조항은 일부 외주계약서에는 용역근로자의 단체행동으로 용역 업무에 차질이 있을 때에는 손해배상, 용역계약해지‘라는 식으로 업체의 부담을 노동자에게 전가하는 형태로 드러나기도 했다. 따라서 계약해지에 그치는 것이 아니라 해당 노동자의 고용안정에 대한 조치가 병행되지 않는다면 간접고용노동자들에 대한 보호에 있어 실효성을 기대하기 어렵다.
이번 대책에서 제출하고 있는 ‘적격심사 평가항목 위반업체에 대해서는 일정기간 입찰자격을 제한한다’는 조항은 긍정적인 일이다. 그러나 그 근거가 국가계약법 제27조 부정당업자의 입찰참여자격 제한에 근거하고 있다. 그러나 이 조항은 입찰과정에서의 허위입찰, 담합, 계약이행의 부실 등에 대해서만 적용하고 있을 뿐 노동법 위반 등에 대해서는 적용하지 않고 있는 한계가 있다. 따라서 이 대책이 2004년 대책보다 더 나아가기 위해서는 적격 심사 항목에 노동법 위반사항이 없을 것을 명시해야 하며, 또한 현재 벌어지고 있는 지자체나 외주업체의 계약해지 방식을 통한 노조탄압 및 부당노동행위의 현실을 어떻게 규제할 것인지에 대한 실질적인 방안이 제출되어야 한다.

3. 결론

이번 대책이 발표되고 나서 2004년도 대책에서 ‘10만 비정규직 정규직화’ 발표와 마찬가지로 처음 신문에 발표될 때 ‘5만 명 이상을 정규직화’한다고 해서 수많은 공공부문 비정규직 노동자들을 기대하게 했다. 그러나 04년 대책에서는 이미 단체협약으로 정년을 보장받은 상용직 노동자들을 상용직으로 한다거나, 단계적으로 정규직이 되기로 한 상시위탁 집배원을 상용직으로 만든다는 등 대부분이 기만적이었다. 이번 대책에서도 정규직이 아닌 무기근로계약이라는 형태의 또 다른 비정규직을 만들어내고 비정규직 사용을 정당화시키며, 합리적 외주화의 기준 마련을 통해 간접고용 노동자들의 대량 양산을 넘어 정규직에 대한 추가적인 구조조정까지 제도화하려는 의도까지 보이고 있다.
결국 정부 대책은 무기근로계약이라는 새로운 고용형태를 만들어 정규직화라고 사기를 치고 있으며, 기준을 명확히 제시 하지 않을 뿐 아니라 이른바 주변업무, 일시업무, 단순업무, 비정규직 업무라는 이유로 비정규직 사용을 정당화하고 정상적인 고용형태로 인정하는 문제점을 가지고 있다. 또한 핵심-주변, 일시-상시, 전문-단순 업무라는 이름으로 또다시 노동자들을 갈라 치려고 하고 있다.
게다가 상시적 업무를 담당하는 비정규직 내부에서도 다시 “무기근로계약 - 일용직 또는 시간제 - 파견이나 민간위탁” 식으로 위계화를 제도화하고 있다. 이는 비정규직 내부에서의 사다리 올라가기 또는 정규직화를 둘러싸고 내부 경쟁을 가속화시키고 이를 통해 비정규직 전체에 대한 통제를 강화하는 결과를 가져올 것이다.
또한 정부는 2006년 TFT 과정에서 간접고용 비정규직을 비중있게 다루겠다는 입장을 발표해왔었다. 그러나 그 대책은 합리적 외주의 기준을 마련한다는 것과 민간수준의 임금수준이라는 것 외에 간접고용 노동자들의 고용불안과 저임금 현실에 대한 근본적인 대책은 언급되고 있지 않다.
또한 이번 정부대책에서도 2004년과 마찬가지로 불법적 간접고용에 대한 어떠한 대책이나 심지어 실태파악에 대한 계획조차도 포함되지 않았다. 공공부문에 만연한 외주․용역․민간위탁 가운데에는 불법파견의 의심이 짙은 것이 대부분이며, 이로 인해 고통받고 투쟁하고 있는 KTX 승무지부와 경마진흥회, 부산지하철 매표노동자 등 정부가 불법적으로 사용한 비정규직 문제에 대해 아무런 해결의 노력이나 언급없이 발표되었고, 원청사용자의 책임에 대한 언급 회피를 통해 정부의 책임을 방기함으로써 아무런 해결의 의지가 없음이 드러났다.
더욱이 이번 대책을 수립하는 과정에서 비정규직 당사자들의 목소리를 직접 수렴하거나 대화를 시도한 적은 없었다. 아니 오히려 KTX, 학교비정규직, 경마진흥회를 비롯한 수많은 공공부문 비정규직 노동자들이 대화와 토론을 요구했지만 번번이 거절당했다. 또한 이러한 대책안이 가이드라인이 되어 실제 투쟁과 교섭을 하고 있는 비정규노조들이 교섭을 회피당하고 있다. 이는 투쟁하고 있는 비정규직 노동자들의 현실을 외면하고 노동조합을 인정하지 않으면서 정부의 생색내기식 대책으로 성과를 철저하게 정부의 것으로 가져감으로써 비정규노동조합들을 무력화시키려는 것이다.
공공부문 비정규직 대책은 이미 비정규직 노동법 개악을 전제하고 있다. 그 점이 정말 무서운 일이다. 노동법 개악에 앞서 공공부문에서부터 이를 선도하는 조치를 하겠다고 한다. 따라서 공공부문 비정규직 대책에 대한 계속적인 투쟁은 비정규직 관련 노동법 개악 전체에 대응하는 투쟁이라는 인식과 함께 해야 한다. 또한 비정규직 보호라는 허울 속에 발표된 공공부문 비정규직 대책에 숨어있는 공공부문 구조조정에 대한 대응투쟁으로써 자리잡아야 할 것이다.