이러한 절체절명의 체제적 위기가 터지자, 주요국가 정부들은 전 세계적 차원의 국가공조를 통해 이 위기에 대응할 필요성을 공감하고, 그 대응 주체를 G20으로 결정한다. 세계 정치경제적 담론을 주도하던 G7(러시아 포함 G8)을 대체하는 새로운 비공식적 국제기구가 만들어진 것이다.
프랑스의 사르코지 대통령이 G20 정상회의 소집과정에서 주도적인 역할을 한 것으로 알려져 있다. 첫 번째 G20 정상회의는 2008년 11월에 워싱턴에서 개최되었는데, 이 자리에서 체계화된 의제나 정책제언은 제대로 이루어지지 못했다. 그저 이런저런 문제의식이 다 쏟아져 나왔다. 그 당시까지도 세계를 덮친 위기가 어떤 것인지 제대로 파악도 못하고 있었기 때문에 그에 대한 대책도 제대로 체계를 갖출 수 없었다.
사실 G20이 처음 만들어진 것은 1997~8년 동아시아 경제위기 직후이다. G7은 이때의 위기 이후 세계경제 문제를 유럽과 북미의 극소수 선진국 모임만으로는 제대로 대처할 수 없다는 것을 감지하고, G7의 하위체계로 일부 중진국들을 끌어들이려고 시도했다. 처음에 G22로 시작해, G33을 거쳐, 1999년에 G20으로 최종 결정되었다. 초기에 G20은 정상회의가 아니라 재무장관회의로 출범하였다. 2008년 워싱턴 회의가 G20을 재무장관회의에서 정상회의로 격상시켜 가진 최초의 모임이었다. 그 후 1년에 두 번 정상회의를 개최하고 있다. 현재에도 G20의 실질적인 논의는 재무장관들과 중앙은행 총재들의 회의와 실무자들의 모임에서 이루어지고 있다.
화장실 들어갈 때 마음과 나올 때 마음 다르다고 하듯이, 2008~9년 절박한 상황에서 G20은 위기 이후 세계경제체제에 대한 새로운 패러다임을 제시하며, 세계적으로 단일한 규제정책 패키지를 마련할 것처럼 보였다. 하지만 2010년 들어오면서 회원국들 사이에 공통점보다는 서로의 차이점이 부각되고, 상이한 이해가 표면화되면서 공조체제가 크게 흔들리고 있다. 원래는 2010년 6월의 토론토 정상회의에서 새로운 금융정책에 대한 기본 틀에 합의를 도출하고, 11월 서울 정상회의에서 구체적인 정책방안을 합의해낸다는 계획을 가지고 있었지만, 합의 도출은커녕 G20의 존재 이유마저 의심스러운 상황으로 가고 있다.
G20이란 기구 자체가 무의미해지는 것은 우리에게 큰 영향이 없을지도 모르겠지만, G20에서 다루고 결정하려고 했던 의제들 자체가 흐지부지 되는 것은 문제가 크다. 이번 위기로 인해 세계 각국의 위정자들은 지난 4반세기 동안 전 세계를 지배했던 신자유주의적 정치경제 담론에 문제가 있다는 것을 인정할 수밖에 없었다. 어쩔 수 없는 상황의 압력에 떠밀려 하는 것이지만, 세계 주요국으로 구성된 G20이 자유화·유연화에서 안정성으로 기본 패러다임을 전환하기로 하고, 정책 틀과 규제책을 마련하기로 한 것은 큰 의미가 있었다. 또한, 신자유주의적 정책들이 그러 했듯이, G20이 다루고자 했던 주요 내용들은 앞으로 우리의 삶에 큰 영향을 미칠 수 있다. 그래서 그 내용들이 용두사미가 되지 않고 현실화하는 것이 매우 중요하다.
G20의 주요 의제들
2008년 11월의 워싱턴 G20 정상회의에서는 체계화되지 않은 47개의 의제가 쏟아져 나왔다. 금융패닉이 좀 가라앉은 이후에 개최된 2009년 4월의 런던 G20 정상회의에서는 위기해결에 대한 국제공조와 제도적 변화에 대한 틀이 제시되었다. 여기에는 IMF의 증자를 통한 위기해결 능력 확보, 금융안정화위원회 설립, 국제금융기구 개혁방안 등을 포함하고 있었다. 같은 해 9월 피츠버그 정상회의에서는 글로벌 (무역수지) 불균형 문제를 의제에 포함시키면서 위기-후(Post-Crisis) 지속가능한 세계경제 모델에 대해서도 논의했다.
이때까지 제기된 주요 의제들을 몇 가지 범주로 나누어 정리하면 다음과 같다.
투명성 금융투자와 경영의 투명성 확대로 특정한 금융기관의 부실이 시장 전체에 심각한 타격을 입히는 것을 방지하는 대책 마련. 특수목적회사를 통한 우회적 규제 회피도 차단.
자본건전성 은행의 자기자본비율을 강화하여 안정성을 높임. 즉, 새로운 BIS기준을(바젤II) 강제하여 지나친 차입과 대출을 막고 갑작스런 충격에 완충역할을 할 수 있도록 함.
신용평가기관 감독 세밀하게 구성된 글로벌 회계기준을 만들어 평가가 객관적으로 이루어질 수 있도록 하며, 신용평가기관의 이해에 따른 왜곡이 발생하지 않도록 감독을 강화.
시장청렴도 투자자와 소비자에 대한 보호책 강화. 금융투자 시장에서 편법, 사기, 과장광고, 권한남용 등에 의해 발생할 수 있는 소비자 피해 방지를 위해 감시체계 확립.
은행에 대한 위험관리 특정 은행의 위기가 현실화 되었을 때 위기가 국내외로 확산되지 않도록 격리하여 부실을 청산할 수 있는 대책을 제도적으로 마련.
경기 역행적 정책 경기 순응적 금융흐름이 발생하지 않도록 제도 마련. 은행이 경기 과열 시에 투자를 늘리고, 위기 시에 투자를 줄이는 경기 순응적 투자행태로 인해 위기가 심화되는 것을 막을 수 있는 방안 강구.
파생상품 장내화 창구(OTC)를 통한 장외거래로 이루어지는 파생상품을 장내로 흡수하는 방안과 함께 청산소를 제도화해 파생상품의 규모를 제대로 파악하고 부실화 문제를 미연에 방지.
국제금융기구개혁 우선 2,500억 달러의 IMF 특별인출권(SDR)을 추가 발행해 개도국의 자금유출 사태에 대처하고, 구조조정 이행조건 없이 대출해 주는 탄력대출제도(Flexible Credit Line) 신설. IMF의 지배구조를 개편해 과소대표 되고 있는 신흥국으로 지분권(quota)을 일부 이전.
여기에 정리된 것만이라도 모두 실행이 된다면, 아마 비판적인 세계시민사회가 최소한 금융 분야에 대해서는 별로 할 말이 없게 되는 상황이 벌어질지도 모른다. 하지만 그리 순탄하게 세상이 바뀔 리 없다. 2010년 들어서면서, G20 정상회의가 가장 중점을 두고 추진해 오던 정책방안 중 하나였던 은행세 문제를 놓고 이견이 부각되기 시작했다. 또한 유럽에서 재정위기가 불거지면서, 재정지출 확대를 통한 경기부양 정책기조에 관해 미국과 EU국가들의 의견차가 확대되었다.
이견의 표면화와 균열
은행세는 올해 1월 미국의 오바마 대통령이 금융기관들에 지원된 공적자금 비용을 회수한다는 목적으로 추진하겠다고 밝혀 주요한 관심사로 부각되었다. 영국, 독일, 프랑스 등이 이 취지에 공감을 표현하면서 각국의 상황에 맞게 은행세의 형태를 구체화시켜 왔다. 계획이 구체화되는 과정에서 구제금융 환수라는 애초의 기본취지를 넘어 향후 잠재적인 금융위기에 대비할 수 있는 기금형성과 재정수입 확대의 한 방편으로까지 논의되었다.
미국이 은행세 도입을 주도한 것은 이번 글로벌 경제위기에 주된 원인 중 하나였던 대마불사 구조를 개혁해 은행에게 공공성과 사회적 책임을 강제함으로써 금융체제의 안정성을 강화하려는 의도를 밑바탕에 깔고 있는 것이었다. 대형 투자은행들의 무분별한 차입투자로 인해 위기의 진원지가 되었던 미국으로서는 어쩌면 자연스런 대응이라고 할 수 있다. G20은 IMF에 의뢰해서 몇 가지 은행세의 형식을 검토하고, 토론토 정상회의에서 그 중 하나를 선택하려고 계획했었다. IMF가 제시한 방안에는 (1) 대차대조표 세금(Balance Sheet Tax), (2) 초과이윤 세금(Excess Profits Tax), (3) 금융거래세 (Financial Trading Tax), (4) 보험수수료(Insurance Levy) 등이 포함되어 있었다. 이 중 주요하게 논의된 (1), (3)번 만 좀 더 자세히 살펴보자.
미국이 선호한 것은 첫 번째 방식으로, 일정 수준 이상의 자산 또는 부채를 가진 금융기관에 일정한 세율의 세금을 부과하는 것이다. 미국 정부가 이 형태의 은행세를 선호하는 이유는 무엇보다 은행이 규모를 무한정 확대하는 것을 억제하는 데 효과적이라고 생각하기 때문이다. 특히 부채를 기준으로 하는 과세에서 예금과 자기자본을 과세대상에서 제외시킴으로써 은행들이 단기차입을 줄이고 장기적이고 안정적인 자금을 확대할 수 있다. 위의 (4)보험수수료의 경우 이렇게 모은 돈을 유사시 구제금융으로 쓸 수 있는 금융안정 기금으로 사용하자는 것이다.
단기투자자금의 유출입을 규제하기 위해 국제적 자본거래나 특정한 금융거래에 세금을 부과하는 방안이다. 우리에게 잘 알려진 토빈세가 금융거래세의 한 종류이다. 외환거래의 경우 토빈세가 자본유출입의 총량을 억제하진 않지만, 단기 자본의 비율은 낮추고 중장기적 투자를 늘리는 데는 유효하다는 분석이 나와 있다. 프랑스 등 몇몇 EU국가들이 선호하고 있지만 미국의 강력한 반대로 G20내에서 논의가 진전되지 못했다.
미국이 금융 거래세를 반대하고 대차대조표 세금을 선호하는 것은 이기적이며 친-금융자본적인 본성의 발로이다. 미국은 자국 내 금융 불안정성의 가장 큰 원인이라고 생각하는 대마불사 논리만 축소하고자 한다. 자국에 기반을 두고 있는 거대 은행지주 회사들의 ‘자유로운’ 초국적 영업을 규제할 생각은 조금도 없다. 금융부문에서 확고한 세계적 우위를 점하고 있기 때문에 거래세 도입으로 금융산업이 위축되는 것 자체는 원하지 않는다.
이러한 미국의 태도는 다른 나라들, 특히 한국을 포함한 신흥국과 개도국의 이익에 크게 상충한다. 이번 세계적 경제공황 사태가 지구상 거의 모든 나라에 타격을 가했지만, 나라 별로 위기가 전파되는 과정은 상이했다. 선진국들의 경우에는 대형 금융기관들의 무분별한 차입투자가 문제의 핵심이었던 반면, 신흥국들의 경우에는 자국에 투자된 외국자본이 한꺼번에 썰물처럼 빠져나가는 것이 위기의 주요 계기였다. 한국을 비롯해 아이슬란드, 아일랜드, 두바이, 다수의 동유럽 국가 등등 신흥국들이 위기에 빠지게 된 직접적 계기는 갑작스런 해외자본의 유출이었다.
한국과 같은 신흥국에서 경제 안정을 위해 가장 필요한 금융개혁은 외국자본에 대한 적절한 규제책이다. 하지만 이 문제에 대해서는 미국이 계속해서 시큰둥한 반응을 보였고, G20 또한 지금까지 적절한 관심을 기울이지 않았다. 2009년에 있었던 두 번의 G20 정상회의에서 프랑스와 독일이 국제 투기자본에 대한 규제책으로 토빈세(Tobin Tax)도입을 주장하였지만, 중심 의제로 자리 잡진 못했다.
은행세에 대한 이견이 확대되면서, 결국 토론토 정상회의에서 이 문제는 더 이상 공식적으로 논의하지 않기로 했다. 그냥 개별 국가에서 알아서 하기로 결정했다. 초국적 금융거래에 대해 국가별로 알아서 하자는 것은 아무 것도 하지 않겠다는 말과 다를 바 없다. 그뿐만 아니라 토론토 회의에서는 다른 의제와 관련되어서도 별다른 진전 없이 그동안 이야기했던 원칙만 재확인한 채 막을 내렸다. 은행의 건전성 문제의 핵심인 BIS 자기자본 비율도 전반적으로 강화한다는 원칙만 확인하고 구체적인 내용은 개별국가의 사정에 따라 결정하기로 하였다. 원래의 계획대로라면 IMF와 BIS 등의 기관에서 연구한 금융안정화 방안을 바탕으로 그 기본 틀에 합의를 도출해냈어야 했다. 그래야 이를 토대로 11월 서울 회의에서 세부적인 공동정책안이 발표될 수 있다.
하지만 토론토 회의에서 그동안 집중적으로 국제공조 정책을 추진했던 이슈들은 개별 국가의 문제로 전환되었고, 오히려 재정문제와 관련되어 이견만 부각되었다. 재정정책과 관련해 국가별, 지역 간 차이가 확연히 드러났다. 유럽 G20 회원국들은 그리스, 스페인 등 남부유럽의 재정문제가 유럽 전체의 경제에 미치는 파급효과를 몸소 느꼈기 때문에 강도 높은 긴축정책을 시작해야 한다고 주장한 반면, 미국은 지속적 경기부양을 강력히 주장했다. 결국 재정적자 폭을 2013년까지 절반으로 축소하고, 2016년까지 하향화 추세로 전환하기로 결정했다.
G20에서 UN으로
G20은 G7의 확대된 형태이다. G7은 특권 그룹 회의로서 국제사회에서 비공식적이지만 실질적인 권력기구로 활동해 왔다. G20으로의 확대는 이번 위기로 인해 불가피한 상황도 있었지만, 중국을 위시로 몇몇 신흥국들의 정치·경제적 힘의 급속한 성장을 반영한 것이다. 이런 점에서 G20은 G7보다는 훨씬 권력의 독점 문제를 완화할 수 있는 형태라고 볼 수도 있다. G20 회원국들이 전 세계 GDP의 약 85%를 차지하고 있고, 인구의 65%를 차지하고 있다. 규모로만 보면 대표성 자체에 큰 문제가 없다고 할 수도 있을 것이다. 하지만 전 세계 190여 국가 중 170개국이 이들의 모임에서 제외되어 있고, 자신들의 목소리를 전혀 반영시킬 수 없다. 중국이나 한국이 신흥국 대표로서 역할을 해주면 좋겠지만, 실상은 전혀 그렇지 못하다.
이번 위기의 가장 큰 피해자는 개도국들이며, 특히 그 안의 빈곤층들이다. 금융·경제 위기가 심화되면서, 자본이 세계 주요국가로 집중되었다. 개도국으로 투자 되었던 많은 자금이 빠져나가고, 신규 투자는 막혔으며, 부채가 상환연장 되지 않으면서 가뜩이나 심각했던 부채문제가 더 심화되고 있다. 이로 인해 개도국들이 교육, 보건, 인프라 확충에 관한 개발계획이 지연되고 있다. 부실하지만 그나마 존재하던 사회적 보호 장치도 제 역할을 못하고 있다. 선진국 내에서도 하위계층이 경제적 어려움을 당하고 있지만, 개도국 내의 문제는 이와는 질적으로 다르다. 경제적 어려움은 그들에게 생존 자체의 문제로 다가간다.
국제사회에서의 대표성과 형평성 측면에서 G20의 논의는 UN으로 옮겨져야 한다. UN이 단지 더 많은 국가를 포괄하고 있어서만은 아니다. 그리고 UN이 권력의 논리가 통하지 않고 매우 민주적으로 의사를 결정한다는 환상을 갖고 있기 때문은 더더욱 아니다. G20이 하던 논의를 UN에서 할 때만, 더 효과적으로 그 목표를 이룰 수 있기 때문이다. G20은 초기 경제위기의 급박성으로 인해 소집되었지만, 인류 전체가 당면한 여러 문제점들을 국제공조를 통해 해결해 나가는 데 주도적 역할을 해야만 하는 국가 그룹이다. 단순히 경제위기에 대한 대처가 아니라 지속 가능한 발전, 기후 문제, 빈곤문제 등 세계화된 21세기에 세계 공동체가 손잡고 해결해야 하는 이슈들을 해결하는 데 앞장서야 한다.
그러기 위해서는 전 세계 모든 국가를 포괄하고 있는 UN에서 의제를 주도하고 설득해야 한다. 실제로 G20은 실무기구가 없기 때문에 IMF, 세계은행 등 UN 산하 기관들을 활용하고 있다. 유엔은 교육, 보건, 환경, 경제 등 전 영역에 걸쳐 실무적 기구들을 가지고 있고, 모든 국가의 목소리를 반영할 수 있는 장을 가지고 있다. 게다가 국제 시민사회의 참여의 공간도 열려있기 때문에, 형식적일지는 모르겠지만, 전 세계적 대표성과 정당성을 가질 수 있다. 이 모든 장점들이 UN으로 하여금 G20보다 더 효율적으로 G20의 의제들을 실현시킬 수 있게 해 줄 것이다.
출처: [월간] 세상을 두드리는 사람