소득 보장, 왜 권리이고 무엇을 요구할 것인가

- 장애인연금제도 도입에 대한 논의를 중심으로-



1. 들어가며 : 소득보장, 왜 권리인가?


우리 사회 장애인 대중, 특히 중증장애인 대다수는 노동 시장으로부터 철저히 배제되어 기본적인 생존의 권리를 항상적으로 위협받아 왔다. 공식적인 정부 통계로도 15세 이상 노동 가능 연령 장애인 중 1/3인 34.1%만이 취업하고 있으며, 장애인의 실업률은 전체의 7배에 이르고 있다. 또한 도시근로자 가구 소득의 절반에도 미치지 못하는 장애인 가구의 소득, 장애와 연동된 월 15만원 이상의 추가 지출 부담이라는 지표는 장애인 대중이 처한 삶의 현실을 잘 드러내준다.

이러한 이유로 현재 자립생활운동이라는 맥락에서 소득보장 문제가 고민되기 이전부터 (외국의 장애인운동에서도 그렇겠지만) 한국 사회 장애인운동에서 장애인 소득 보장 문제는 언제나 중요한 의제였고, 다양한 방식으로 제기되어 왔다. 그리고 우리는 이러한 소득보장의 문제를 시혜와 동정이 아닌 ‘권리’로서 주장하고 있다. 그런데 여러분은 소득보장을 진정 권리라고 생각하는가? 왜 소득보장이 권리일 수 있는가? 아니 왜 권리인가?

이에 대한 주목할 만한 논의로는 우선 자율주의의 대표적 이론가인 네그리(Antonio Negri)의 ‘사회적노동자(Social worker)론’과 후기 자율주의자들의 ‘인지자본주의(Cognitive capitalism)론’을 들 수 있다. 네그리는 사회 전체가 공장이고 모든 사회성원이 노동자(프롤레타리아트)이며 이들은 “하루 종일 도처에서 일반적으로 생산한다”고 말하는데, 여기서의 ‘생산’이란 주로 지식 및 정보와 관련된다. 네그리의 직·간접적 영향을 받은 인지자본주의론에 따르면 직접적인 노동과정만이 아니라 사회 구성원의 삶 전체를 통해 ‘꼬뮌재’로서의 ‘인식재’가 생산되며, 이를 자본이 특허권·저작권·상품권 등의 지적소유권제도(copy-right)를 통해 전유하여 이윤의 원천으로 삼게 된다. 또한 모든 사회구성원들은 소비 방식을 통해 자본에게 필요생산물의 종류 및 양, 생산에 필요한 지식을 제공하며, 정보화 사회라고 이야기되는 현대 사회에서 그 기여도는 비약적으로 증가하고 있다 할 수 있다.1)


더구나 맑스에 입각하더라도 직접적인 착취는 생산과정에서 이루어지지만, 자본가적 수탈은 생산과정에 국한되지 않으며 사회전체 성원에 대해서 그리고 항상적으로 발생하게 된다. 곧 주식회사 제도와 신용 제도가 결합되어 자본은 사회 전체 성원의 자산 처분권을 독점하며 이윤은 철저히 사유화하고 손실은 사회화한다. 이미 그 자체로 사회적 성격을 지니는 은행의 엄청난 자금 대출과 주식 보유에 의해 유지되어 왔던 대기업들이 도산에 직면하여, 다시 한 번 엄청난 공적자금(즉 세금)을 투입해 회생했던 사례는 이를 잘 보여주고 있다. 즉 기업의 운영 및 이윤 자체가 사회 구성원 전체의 경제적 기여 없이는 불가능한 것이다. 이러한 근거 속에서 최근 유럽 사회에서는 ‘미성년자를 포함한 모든 사회성원들에게 조건 없이 기본 생계비를 연령별로 균등하게 지급’하는 기본 소득(Basic Income)제도가 활발히 논의되고 있기도 하다.

사실 우리 사회에서 ‘권리’ 개념은 이에 대응하는 ‘의무’의 관념과 하나의 쌍을 이룬다. 즉, 권리를 향유하려면 그에 상응하는 의무를 수행해야 한다는 것이고, 소득의 경우라면 여기에 노동이 대응할 것이다. ‘무노동 무임금’, ‘일하지 않는 자여 먹지도 말라’는 규준과 구호는 이러한 자본주의적 이데올로기와 상식을 반영한다.(물론 우리 사회의 대다수 자산가들은 땅 투기, 주식투자 및 배당, 이자와 같은 소위 불로소득으로 자신의 재력을 구축하고 있다는 사실은 지적되어야 한다) 그런데 이러한 상식 자체를 인정하든 부정하든 간에 우리가 생각해 보아야 할 것은 도대체 무엇이 ‘노동’인가 하는 것이다.

노동의 가장 간결한 사전적 정의는 “몸(육체와 정신)을 움직여 일을 함”이지만, 사회적 의미에서의 노동이란 이것을 넘어서는 무엇이다. 어떠한 활동이 가치가 있다고 인정이 되어야 하고, 이에 따른 대가가 제공되어야 한다. 즉 ‘활동→가치의 인정→대가의 제공’이라는 계열 내에 있는 활동만이 노동인 것이다. 그런데 중요한 것은 이러한 계열 내에서 실제적인 화살표의 방향이 우리의 관념적인 사고의 방향과는 다소 다르다는 점이다. 사실 우리는 어떠한 활동에 대가가 제공이 되고 있으면, 사후적으로만 그것이 가치가 있는 행위라고 인정을 하게 된다. 즉, ‘활동→대가의 제공→가치의 인정’이라는 계열 속에서 노동이 승인되고 있는 것이다.

그런데 우리 사회에서는 어떠한 활동에 대가를 제공하는가? 즉 어떠한 활동을 노동으로 승인하는가? 그 절대 다수의 기준은 바로 자본을 위해 이윤을 창출해 주거나 이에 직접적으로 도움을 주는가의 여부이다. 주부의 밥 짓기는 노동으로 인정되지 않지만(즉 대가가 제공되지 않지만) 공장 식당에서의 밥 짓기에 대가가 제공되는 것은, 학생의 보고서 쓰기는 돈을 내가며 해야 하는 행위이지만 기업 연구소에 고용된 연구원의 보고서 쓰기에 대가가 제공되는 것은 바로 이러한 이유에서이다. 장애인이 길거리에서 다른 장애인의 고민을 들어주며 이야기 나누는 것은 잡담하며 시간이나 죽이는 행위이지만, 시설에 있는 사회복지사가 같은 행위를 하며 대가를 제공받을 수 있는 것도 마찬가지 이유에서이다.

그러나 ‘인간의 물질적·정신적·정서적 풍요로움에 기여를 하는 모든 행위’에 대가가 제공되어야 한다면, 그리고 이러한 기준이 윤리적·정치적·사회적으로 더욱 적실한 것이라면, 주부도, 학생도, 장애인도 이미 노동자인 것이다. 즉 필자의 표현대로라면 불인정 노동자(不認定 勞動者, Unacknowledged worker) 2)인 것이다. 가사노동에 대해 정당한 대가를 주장하는 것도, 무상 교육이 당연한 원칙이 되어야 하는 것도 바로 이러한 이유에서이다. 근대 자본주의 체제가 왜 공교육 제도를 확립시켰는가? 그것은 근대에 들어 ‘학교에서 배우는 일’이 사회의 유지·구성·발전과 생산 활동에 절대적으로 ‘요구되는 일’이었기 때문이다. 즉 학생은 사회적으로 요구되며 필요한 일을 수행하고 있는 학업 노동자인 것이다.

소득보장의 문제를 그냥 소득보장의 문제가 아니라 ‘노동-소득보장권’이라고 표현할 때의 문제의식은 바로 이것이다. 즉, 소득보장권의 쟁취를 위한 투쟁은 이윤을 창출해 주거나 이에 직접적으로 도움을 주는 행위만을 노동으로 한정하려는 자본과 ‘노동의 정의-승인’이라는 전선을 따라 이루어지는 투쟁이며, 소득보장은 부당하게 노동의 영역으로부터 퇴출된 사회적 활동에 대한 사회적 급부인 것이다.



2. 현행 장애인 소득보장 제도의 개요와 문제점


2-1. 사회보험(Social insurance)에 의한 소득보장 제도


1) 국민연금상의 장애연금

사회보험제도는 ‘가입자의 기여를 기반으로’ 함을 특징으로 하는데, 소득보장을 위한 우리나라의 대표적인 사회보험제도로는 1998년부터 시행된 국민연금제도를 들 수 있다. 2005년 말을 기준으로 연금 가입자는 17,124,449명이고 실제 수급자는 1,760,549명인데, 이 중 장애연금 수급자는 68,632명으로 전체 수급자의 3.9%를 차지하고 있다.

장애연금은 국민연금법상의 장애등급(1-4급으로 구분)에 따라 차등 지급되는데, 장애등급이 1-3급인 경우에는 연금으로 차등지급하고 경한 장애인 4급의 경우 기본연금액의 225%를 일시금으로 지급한다. 장애등급 1-3급에 해당하는 장애를 당한 경우에는 등급에 따라 기본연금액의 100%, 80%, 60%에다 가급연금액(배우자, 자녀, 부모 등 부양가족이 있는 경우에 기본연금액에 더해서 지급되는 금액)을 더한 금액이 지급된다. 현행 장애연금 수급자의 월평균연금액을 보면, 장애등급 1급의 경우 465,915원, 2급은 373,115원, 3급 291,222원이 지급되고 있다.


2) 산업재해보상보험

산업재해보상보험은 우리나라 4대 보험 중 가장 먼저 시행된 사회보험으로, 노동자가 사업장에서 업무상 재해로 장애를 입은 경우 장해급여를 지급하게 된다.

장해급여 역시 신체장해등급(1-14급으로 구분)에 따라 장해보상연금 또는 장해보상일시금을 지급하게 되는데, 신체장해등급이 1-3급인 경우에는 장해보상연금을 지급하고, 4~7급인 경우 연금과 일시금 중 선택을 할 수 있으며, 8급 이하는 일시금으로 지급하게 된다. 산업재해로 인한 장해급여액은 수급자의 평균임금을 기준으로 장해등급에 따라 차등지급한다. 국민연금가입자가 산업재해로 인해 장해급여(산재보험금)를 받게 되면 국민연금은 50% 감액해서 지급하도록 하고 있다.


3) 문제점

이러한 사회보험 중 국민연금법상의 장애연금은 기본적으로 연금 가입 기간 중 장애가 발생하였을 때 지급하는 것이기 때문에, (선천적 장애인을 포함하여) 연금가입자가 되기 이전에 장애를 갖게 된 경우에 대해서는 장애연금의 지급대상이 되지 않는다. 또한 당연하게도 국민연금 미가입자가 장애를 입게 된 경우에도 연금을 받을 수 없다.

이와 같은 상황에서 더욱 큰 문제는 국민연금 자체가 장애인에 대한 소득보장의 역할을 전혀 하지 못하고 있다는 점이다. 2005년 장애인실태조사에 따르면 전체장애인의 20.8%만이 국민연금에 가입되어 있고 실제 수급자는 18.5%에 불과하며, 노후 대책으로 국민연금을 포함해 공무원연금, 사립학교교원연금, 군인연금, 보훈연금, 산재보험 등의 사회보험을 들고 있는 경우는 28.6%에 머물고 있다.

즉, 기존의 사회보험의 경우 기본적으로 ‘소득이 있는’ 장애인이나 ‘노동시장 내에 있는’ 장애인에 대해서는 일정한 소득보장의 역할을 하지만, 실질적 소득이 없는 대다수의 장애인들은 광범위한 사각 지대에 방치될 수밖에 없다.


2-2. 공공부조(Public Assistance)에 의한 소득보장 제도


1) 국민기초생활보장제도

우리나라의 대표적인 공공부조제도라고 할 수 있는 국민기초생활보장제도는 2000년 10월 1일부터 시행되고 있다. 기초생활수급권자는 우선 소득인정액(소득평가액+재산의 소득환산액)이 최저생계비 이하이어야 한다. 그리고 배우자, 1촌의 직계혈족(부모, 아들·딸 등)및 그 배우자(며느리, 사위 등), 생계를 같이하는 2촌 이내의 혈족(조부모, 손자, 형제, 자매 등)인 부양의무자가 없든지, 있더라도 부양능력이 없거나 받을 수 없는 경우이어야 한다. 쉽게 생각하면 소득평가액, 재산의 소득환산액, 부양의무자의 간주부양비 합이 최저생계비 이하인 자가 수급권자가 되는 것이다. 그리고 최저생계비는 보건복지부장관이 매년 9월 1일까지 중앙생활보장위원회의 심의·의결을 거쳐 다음 연도의 최저생계비를 공표하며, 이의 근거가 되는 최저생계비 계측조사는 3년마다 한 번씩 실시되고 있다. 2007년 최저생계비는 1인가구의 경우 435,921원이고, 4인가구는 1,205,535원이다.

2005년 12월 현재 기초생활수급자는 80만 9천 가구(151만 3천명)이며, 이 중 장애인 가구는 13만 7천 가구로 16.9%를 차지하고 있다. 2005년 장애인 실태조사에 의하면 우리나라의 장애인 가구 수는 194만 4천 가구로 추정되고 있어 전체 장애인 가구 중 약 7%정도만이, 추정 장애인 가구 수를 낮게 잡는다 하더라도 10%미만이 국민기초생활제도에 의한 소득보장의 혜택을 받고 있다고 할 수 있다.


2) 장애관련 수당

현재 장애관련 수당은 장애인복지법에 그 근거 규정을 두고 있으며 장애수당, 장애아동부양수당(2007년 4월 개정된 장애인복지법에서는 장애아동수당으로 규정)이 지급되고 있다. 장애관련 수당은 2007년부터 장애인차량 LPG 보조금제도가 단계적으로 폐지되고 이 예산이 전용되면서, 그 대상을 기초생활수급권자에서 차상위 계층까지 확대하고 액수도 다소 늘어났다.

구체적으로 장애수당은 기초생활수급권자 중증장애인(1~2급, 단 정신지체·발달장애의 경우 3급이라도 중복장애를 지닌 경우)에는 월 13만원, 차상위 중증장애인에게는 월 12만원이 지급되고 있으며, 차상위 이하의 경증장애인(3~6급)에는 월 3만원이 지급되고 있다. 생활시설에 거주하는 장애인의 경우에는 차상위 이하의 장애인들에게 중증의 경우 월 7만원, 경증의 경우 월 2만원이 지급된다. 장애아동(부양)수당은 기초생활수급권자 중증장애아동 부양자에게는 월 20만원, 차상위 중증장애아동 부양자에게는 월 15만원이 지급되고 있으며, 차상위 이하의 경증장애아동 부양자에게는 월 10만원이 지급되고 있다.

그리고 수당은 아니지만 장애인자녀교육비지원, 장애인의료비지원, 장애인자립자급대여와 같은 제도가 존재하고 있다.


3) 문제점

국민기초생활보장제도는 장애인만을 위한 공공부조제도는 아니지만, 현실적으로 소득을 갖지 못한 장애인들에게 있어서는 실질적으로 유일한 소득보장정책이라고 할 수 있다. 그러나 이 제도는 그 자체로 많은 한계와 문제점을 지니고 있다.

우선 최저생계비 자체가 비현실적으로 낮은데, 이는 기본적으로 최저생계비가 절대빈곤선에 의해 정해지기 때문이다. 우리나라의 경우 최저생계비 계측은 현재까지도 인간다운 기본 ‘생활’이 아닌 최소한의 ‘생존’을 위해 필요한 품목에 대해 최저한의 수준을 정하고, 이를 화폐가치로 환산하는 전물량 방식(Market Basket방식)을 고수하고 있다. 반면 외국의 경우에는 대부분 공공부조제도의 수급 기준을 국민 평균소득이나 중위소득의 50%이하로 한다. 즉 상대적 빈곤선을 채택하고 있는 것이다.

그리고 현행 국민기초생활보장제도는 소득평가에 있어 과도한 추정소득과 비합리적인 재산의 소득환산 기준, 그리고 부양의무자 기준을 적용하여 수급권의 취득 자체를 제한하고 있다. 2005년을 기준으로 하였을 때, 정부의 통계로도 2005년 현재 차상위 계층까지 포함해 전체인구의 15%인 716만 명이 심각한 빈곤에 노출되어 있다. 그러나 국민기초생활보장제도는 이중 151만 명만을 수급권자로서 인정하고 있는 것이다. 또한 장애인의 경우 장애로 인한 추가비용조차 보장되지 못하고 있는 실정이다.

그리고 장애관련 수당의 경우 2007년부터 그 대상이 확대되고 액수도 상향 조정되었다고는 하나, 근본적으로 그 취지 자체와 어긋나게 시행되고 있다. 원래 사회수당(social allowance)은 인구학적 요건만 갖추면 지급하도록 되어있는 보편적 소득보장제도이지만, 우리나라의 장애관련 수당은 자산조사에 기초해 지급되는 공공부조의 형태를 띠고 있다. 즉, 장애관련 수당의 경우 장애유형과 장애정도에서의 기준만 충족되면 누구에게나 지급되는 것이 본래적인 수당의 취지에 부합하는 것이지만, 현재는 기초생활수급권자나 소득인정액이 최저생계비의 120%이하인 차상위계층에게만 지급되는 왜곡된 형태로 시행되고 있는 것이다.


2-3. 기타 : 경제적 부담경감을 통한 간접적인 소득보장제도

직접적인 소득보장은 아니지만, 대중교통요금 감면, 각종 관람료 및 이용료 할인 등의 경우에도 일종의 간접적인 소득보장제도로 볼 수 있다. 그러나 이러한 제도들의 경우 기본적으로 그 대상이 제한적이고 고급서비스에는 적용되지 않고 있을 뿐만 아니라, 이마저도 최근에는 공기업들의 민영화와 수익성 등을 이유로 줄어들고 있는 상황이어서 소득보장 정책으로서 실질적인 의미를 지니지 못하고 있다.


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1) 인터넷, 홈쇼핑 등 통신판매가 일상화되어 있는 현대사회에서 소비자들의 구매행위는 곧바로 각종 상품에 대한 구매량·선호도에 대한 정보로 전환되며, 기업들은 다양한 경로를 통해 상품의 개선 사항에 대한 정보를 무상으로 채집한다. 또한 Microsoft사 등의 각종 소프트웨어들은 소비자들이 즉각적으로 전송하는 제품의 문제점을 바탕으로 새로운 버전의 상품들을 생산해오고 있다.


2) 물론 네그리와 후기 자율주의자들이 얘기하는 ‘사회적 노동자’와 필자가 이야기하는 ‘불인정 노동자’ 간에는 강조점의 차이가 존재한다. 필자는 이윤의 창출이라는 경제적 영역을 넘어 정치, 사회, 문화 등 사회의 모든 영역에서 사회 구성원들의 삶에 가치 있는 수많은 행위들이 노동으로 인정되어야 한다는 입장이라면, 네그리와 후기자율주의자들의 경우에는 모든 사회 구성원들의 활동이 인식재(또는 코뮌재)를 생산하며 이윤의 창출에 직접적으로 기여함을 주장한다. 그러나 다른 한편 경제가 정치, 사회, 문화의 영역과 유기적으로 연관될 수밖에 없다면(경제만으로 구성되고 유지되는 사회구성체 또는 문명은 존재하지 않는다), 그리고 이미 자본-기업이 산업자본-기업만이 아니라, 상업자본-기업, 문화자본-기업, 사회서비스자본-기업, 법률자본-기업의 형태로 삶의 모든 영역 속에 구축되어 있다면, 이러한 차이를 근본적 대립으로까지 사고할 필요는 없을 것이다.

덧붙이는 말

김도현(전국장애인차별철폐연대[준] 정책국장) - 소득보장, 왜 권리이고 무엇을 요구할 것인가(2)가 이어집니다.