1997년 12월부터 본격화된 공공부문 구조조정은 2000년 말까지 사유화와 함께 14만 명에 이르는 인력 감축, 조직개편을 통한 비핵심업무의 외주화, 각종 복지제도의 축소와 성과주의 임금체계 도입 등을 관철시켰다. 이러한 구조조정을 바탕으로 정부는 2001년부터 이른바 ‘상시적 구조조정 시스템’ 구축이라는 목표 아래 구조조정을 일상화시키기 위한 법제도적 정비를 진행하고 있는데 그 시스템은 아래의 그림과 같다.
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1. 공공부문 구조조정으로 인한 고용불안정
공공부문 구조조정 전략을 노동의 불안정화라는 관점에서 분석해 보면 다음과 같은 양상을 발견할 수 있다.
○ 인력감축과 조직개편을 통한 외주화의 확대
공공부문에서 외주·용역화가 확대되는 것은 공공부문에서의 경영혁신전략 및 사유화 전략과 관련이 있다. 즉 조직개편을 통해 이른바 ‘핵심부문’과 ‘비핵심부문’을 구분하고, 핵심부문을 담당하는 노동자들은 다기능화와 성과주의적 임금체계를 강제하고, 비핵심부문은 외주·용역화하는 것이다. 이러한 외주·용역화는 그 자체가 부분적 사유화라고 할 수 있을 뿐 아니라 완전한 사유화를 하기 전에 수익성이 높은 부분을 중심으로 구조를 개편하는 작업이라고도 할 수 있다.
뿐만 아니라 외주·용역화는 노동자 내부의 분할이라는 측면에서도 도입되고 있다. 핵심부문으로 선정된 노동자들은 일정하게 고용보장을 해 주면서 다기능화·성과주의적 임금체계를 강제하고, 비핵심부문 노동자들에 대한 관리자로서 역할을 하도록 만든다. 이것은 공공부문 노동자들이 구조조정을 내적으로 수용하도록 만드는 방식일 뿐 아니라 노동자 내부의 위계화를 정당화하는 방식이기도 하다. 이것을 철도의 사례를 통해 확인할 수 있다.
철도공사의 경우, 2005년 1월 1일 철도청의 공사 전환과 함께 주40시간제 도입, 24시간 교대제에서 3조 2교대로의 근무체제 변경, 신규사업 발생 등이 맞물려 철도공사에서 대규모 인력충원이 불가피한 상황이다. 그럼에도 철도청은 인력충원 대신 대규모의 외주화와 함께 ‘자구노력’이라는 명목 아래 기존 노동자의 노동강도를 더욱 높이는 방안을 고집하고 있다.
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이 표에 보면 철도청에서는 정규직 충원을 줄이는 대신 2003년부터 대규모 외주화를 계획해왔던 것을 확인할 수 있다. 그 중에서도 외주화안에 대해서는 다음의 <표2>를 통해서 더욱 자세하게 확인할 수 있다.
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철도청은 1996년부터 시작된 제1차 경영개선계획 기간 중 2000년까지 7,398명을 감축하여, 1996년 정원(36,816명) 대비 20%를 감축하였다. 이러한 살인적인 인원감축에다가 2004년 고속철도 개통과정에서 필요인력이 늘어나면서 극심한 인원부족을 겪게 된다. 그 결과 노동강도는 극한에 몰리고 연간 30명을 넘는 사상 사고에 근골격계 등 직업병이 늘어나고 있다. 그럼에도 철도청은 2004년 ‘제2차 인력관리 합리화 계획안’을 내놓고 2004년 현원(29,631명) 대비 17%를 추가 감축하겠다는 방침을 내놓았다.
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철도청의 지속적인 구조조정 결과로 1996년과 대비하여 현재 정규직은 10%가 감소하였고 비정규직은 15%가 증가하였다. 특히 간접고용의 비중이 늘어나고 있고, 신규사업장일수록 비정규직의 비율이 훨씬 더 높다. 아래의 표를 보면 직접고용 비정규직 이외에 외주화 되거나 간접고용된 비정규직을 포함시켰을 경우 철도에서 비정규직 비중은 이미 50%에 육박하고 있다고 추정할 수 있다.
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비정규직의 직무는 도입 초기에는 단순 업무에 한정되었지만 2000년 이후 모든 직무와 직종에 확대되었고, 단순 업무는 외주화하는 추세로 나아가고 있다. 역의 경우 과거에는 청소업무만 비정규직이 담당했는데 2000년 이후 정규직 고유 업무라고 할 수 있는 매표와 개·집표에 계약직을 채용하고 청소업무는 2004년 4월로 외주화했다. 기관차사무소는 청소업무는 물론이고 급유, 연료업무, 나아가 준비기관사까지 계약직으로 채용했다가 준비기관사는 2004년 4월 외주화했다.
한국철도공사가 최근 용역발주한 직무진단에 따른 조직운영 혁신방안의 주요한 내용으로 비핵심업무의 외주화가 담겨있는 바 향후 정규직 업무 중 소수 핵심업무를 제외하고 다수 업무에 대한 비정규직화를 추진할 것이며 자연감소 인력 및 희망퇴직 유도를 통해 비정규직을 확대하는 방식을 취하게 될 것으로 예상된다.
○ 지자체에서 민간위탁의 확대
행정자치부의 각종 구조조정 지침( ‘지방자치단체 비정규 상근인력 관리운영지침’, ‘지방조직개편 추진지침’, ‘지방자치단체 일용인부 관리개선지침’ 등)에 따라 지자체에서는 지속적인 인력감축과 정원동결, 비정규직화, 민간위탁이 가속화되고 있다. 일례로 1998~2000년 동안 시설관리원, 환경미화원, 도로보수원 등 각 직종별로 30% 이상 인력 감축되고 민간위탁이 추진되었다. 이러한 민간위탁의 과정은 해당 노동자들에게는 강제적인 구조조정의 과정에 다름 아니었다.
평택시의 경우 상용직 수로원을 일방적으로 민간위탁하는 과정에서 정리해고를 강행한 바 있다. 지방자치법 제95조 제3항에 따르면, 지자체장은 “조례 또는 규칙이 정하는 바에 의하여” 민간위탁할 수 있도록 규정하고 있으나, 평택시는 민간위탁 전에 이러한 조례나 규칙을 정한 바가 없었다.
절차상으로도 평택시는 2002년 12월 31일 수로원을 전원 정리해고 한 후, 2003년 1월 17일에야 민간위탁 입찰공고를 내는 등 파행적인 모습을 보였다. 이러한 파행적 민간위탁 결과 2003년 예산이 2002년에 비해 오히려 1,700만원이나 증가하는 부조리가 발생하기도 하였다. 게다가 이 와중에 청소업무를 담당하는 현직공무원이 중심이 되어 청소용역업체가 설립되었는데, 이 업체의 주소지가 평택시장 소유의 토지로 되어 있어 비리 의혹이 제기되었다. 한편 민간위탁 과정에서 평택시가 강행한 정리해고에 대하여 올해 3월 행정법원에서 부당해고로 인정한 바 있다.1)
전북 정읍시의 경우 정부의 비정규직 대책 발표 직전이었던 2004년 지난 5월 6일 청소업무를 민간위탁으로 전환하겠다는 방침을 일방적으로 발표하였다. 정읍시는 현재 시청 소속인 환경미화원 97명 중 41명을 희망퇴직 등의 방식으로 해고하고 해당 업무를 민간대행업체에 위탁하겠다고 밝힌 바 있다. 전북일반노조에 따르면 지자체에서 민간위탁 등을 통해 인력을 조정하는 경우 행정자치부가 노동자 1명당 1,500만원의 인센티브를 교부세 방식으로 지급하기 때문에, 지자체로서는 인력을 축소하고 민간위탁을 할 수밖에 없다고 한다. 결국 2004년 12월 28일, 전북노동위원회에서 정읍시청의 부당해고·부당노동행위를 인정하였다.2)
○ 정규직 인력 감축과 그 자리를 비정규직으로 채우는 것
공공부문에서도 정규직 인력을 감축하고, 그 자리를 비정규직으로 채우는 일이 비일비재하다.
전국보건의료산업노동조합이 실시한 2003년 실태조사결과를 보면 1997년 이후 병원에서 정규직 인력이 감축되고 비정규직이 증가해온 경향을 확인할 수 있다. 이에 따르면 1997년 비정규직 비율이 5.2%에서 2003년에는 22.3%로 4배 이상 증가했다. 특히 국립대병원의 경우 04년 국정감사자료에 의하면 전체 정원(의사를 제외한 인원)의 29%가 비정규직이다. 이중 18%는 직접고용 비정규직이며, 11% 정도가 간접고용 비정규직이다. 간접고용 비정규직의 대부분은 식당, 청소, 경비, 시설관리, 주차관리 등에 근무하는 노동자들이다. 2001년 기획예산처에서 정규직 채용을 제한하는 내용의 지침을 보건복지부에 내리면서 공공의료기관에서 비정규직은 더욱 확대되었다.
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병원에서 비정규직 도입 초기에는 영양사, 조리사 등 병원 식당 업무와 청소 업무를 외주하면서 시작되었지만 현재는 간호사, 의료기사 등을 연봉계약직으로 채용하면서 의료인력까지 비정규직이 확산되고 있다. 그리고 지방공사의료원에 대한 구조조정·민간위탁이 진행되면서 전체 노동자의 노동강도·고용불안이 증가할 뿐 아니라 계약직을 중심으로 비정규직이 급증하고 있다. 서울대 분당병원이나 전남대 화순병원과 같이 새로 개원한 국립대병원 분원의 경우 거의 모든 부서를 비정규직화하여 전체 인원의 50~60%가 비정규직이다. 최근에는 이미 비정규직화된 업무를 더욱더 열악한 비정규직으로 전환하려는 시도도 진행되고 있다. 서울대병원의 경우 1988년 이래 병원의 무료소개소를 통해 사용해온 간병인들을 유료직업소개소를 통한 간접고용으로 전환한 바 있다.
○ 신규로 필요하게 된 인력을 비정규직으로 충원
비정규직의 확대는 이미 있는 인력을 간접고용화하거나 민간위탁하거나 새로운 형태의 비정규직으로 충원하는 것에 그치지 않는다. 공공서비스 영역의 확대에 따라 새롭게 필요해진 인력도 정규직으로 충원하지 않고 모두 비정규직으로 충원하는 것이다.
1997년 경제위기 이후 고실업 사태에 직면하여 노동부가 수행해야 했던 업무의 상당부분을 노동부의 비정규직 상담원과 산하기관인 근로복지공단 비정규직으로 해소하면서 비정규직이 급증하였다. 2003년 국가인권위 실태조사에 따르면 근로복지공단에는 1,041명의 계약직, 127명의 일용직 등 비정규직이 1,187명으로 전체 3,496명 중 34%에 달하였다.
근로복지공단이 설립된 95년 당시만 해도 비정규직은 거의 없었는데 98년 실업대책사업을 실시하면서 비정규직을 100명 정도 채용한 것이 그 시작이었다. 99년 고용보험 적용 및 징수업무가 공단으로 이관되고 2000년 산재보험이 전 사업장으로 확대되는 등 공단 관할 사업이 늘어나면서 비정규직이 급증하기 시작했다. 업무가 늘어난 만큼 인원이 충원되어야 하는데 예산이 없다는 이유로 정규직 채용을 늘리지 않고 비정규직 증원으로 대신했기 때문이다. 공단에서 발주한 연구용역 결과 최소 700명 이상의 인력 증원이 필요하다는 결론을 내렸다고 하나 노동부는 한 해 평균 20~30명 수준의 인원 증원을 허용할 뿐이었다. 계약직은 1년 기간제이고, 일용직은 3개월인데 계약 기간이 짧을 뿐 상시적으로 필요한 업무를 하며 계약직의 업무와도 거의 다르지 않다.
2003년 근로복지공단비정규노조의 파업투쟁과 이용석 열사의 분신으로 공공부문 비정규직 문제가 알려지면서, 공단측은 2년 이상 근속한 계약직의 근로계약기간을 3년 단위로 갱신하는데 합의한 바 있다. 이는 노조의 투쟁으로 불완전하게나마 계약직의 고용안정을 꾀할 수 있는 계기였다. 그런데 2004년 정부가 공공부문비정규직대책을 발표하면서 근로복지공단 계약직 740명 정규직화 방침이 포함되었고 국면이 전환되었다. 공채시험과 내부경쟁시험을 통해 비정규직을 선별적으로 정규직화하면서, 시험에 응하지 않거나 탈락한 비정규직은 오히려 실직하게 된 것이다.
선별적인 정규직화는 또 다른 구조조정이었고 파견, 파트타이머 등의 비정규직을 더 충원하는 결과를 가져오는 게 뻔했다. 일용직의 경우 87명 중 약 30명을 선발해 정규직 전환 기회를 부여하는 대신 퇴사한다는 내용의 일괄사표를 받았다. 일용직을 없애는 대신 6개월 단기계약직 사무보조원을 채용하기로 했다. 이를 통해 근로복지공단은 최소 필요인력을 정규직으로 충원하면서 비정규노조의 조직력을 약화시키는 일석이조의 효과를 노리게 되었다.
2. [공공부문 비정규직 대책] 이후 비정규직의 고용불안 심화
2004년 정부에서 공공부문 비정규직 대책을 발표한 이후 공공서비스부문 비정규직의 고용불안은 오히려 심화되었고 간접고용도 확대되었다.
2004년 5월 19일 정부가 발표한 공공부문 비정규직 대책에는 △ 상시위탁집배원, 학교 영양사, 사서 등 4,600여 명 공무원으로 채용, △ 환경미화원과 도로보수원 등 2만 7천여 명 상용직화, △ 학교 조리보조원과 정부부처 사무보조원 등 6만 5천명 처우개선 등이 포함되었다. 얼핏 보면 공공부문 비정규직 가운데 10만 명 이상에게 영향을 미칠 수 있는 대책이니 만큼 의미있는 것으로 보일 수도 있다. 그러나 정부 대책에서 공무원화 또는 상용직화하겠다고 밝힌 부분들은 대부분 그동안 노조의 투쟁을 통해 이미 쟁취한 것을 부분적 수용하거나 후퇴시킨 것들인데, 이것을 마치 새로운 대책인 것처럼 포장하여 내놓은 것이다.
뿐만 아니라 정부의 비정규직 대책이 공공부문 구조조정에 대한 지금까지의 정부 지침을 폐기하지 않으면서 제시되는 바람에, 각 기관이 정규직화에 따른 부담을 피해가기 위하여 외주·용역화를 가속화시키는 문제도 발생하고 있다. 일례로 노동부 산하 한국산업안전공단은 2003년 12월 31일자로 비정규직 300여 명 가운데 150여 명을 계약기간 만료를 이유로 들어 계약해지했다. 이들 비정규직은 공단의 핵심사업인 건강도우미사업과 뇌심혈관계 질환 예방사업을 담당했는데, 공단은 해당 업무를 통합하거나 민간위탁하기로 결정하면서 계약해지를 통보한 것이다.
결국 인력 감축을 주요 평가기준으로 삼는 정부의 각종 지침을 폐기하고, 인력 확충과 정규직화에 걸맞는 정원 확대와 예산이 뒷받침되지 않는다면 ‘비정규직의 정규직화 또는 처우개선’ 방침이 오히려 간접고용을 확산시키는 결과를 낳을 것이 불을 보듯 뻔한 것이다.
이런 사례는 경찰청 고용직 공무원에서도 확인할 수 있다. 경찰청은 2003년 12월 경찰청 소속기관 등 직제를 개정하면서 고용직공무원의 정원을 87명으로 제한하였다. 이에 따라 1년 동안 584명의 고용직에 대해 자진퇴사를 하도록 강요했고, 2004년 12월 31일자로 전국에서 85명을 직권면직시켰다. 그런데 경찰청은 직권면직된 고용직 중 미혼자를 일용직으로 재고용하여 전과 동일한 업무를 담당하도록 하고 있다. 즉 약자인 여성 정규직 일자리를 비정규직으로 강제 전환시키는 과정인 것이다. 이에 전국경찰청고용직공무원노조는 기능직으로 전환을 요구하며 9개월여 동안 끈질긴 투쟁을 전개하고 있다.
3. 허구적인 공공부문 비정규직 대책 발표 1년, 이제 투쟁의 제2라운드를 열자
이용석 열사의 죽음으로 폭로된 공공부문 비정규직의 실태, 이를 계기로 하여 마련된 정부의 공공부문 대책은 비정규직 사용제한과 차별해소를 위한 실질적 방안들을 담고 있지 못하다. 그러나 비록 약간일지라도 정규직화의 가능성을 열어둔 것은 그동안 비정규직 노동자들 투쟁의 성과이다. 정부 대책 중 ‘정규직화’는 주로 비정규직이 노동조합으로 조직되어 투쟁한 부문만 포함되어 있기 때문이다.
그렇지만 대상 비정규직 중에서도 일부에 대한 정규직화 방침만 있었을 뿐, 정규직화의 기준에 대해서는 밝혀진 바가 없다. 조직 대상인 비정규직 중 일부만 정규직화 하겠다는 방침이 있고, 이 때의 기준을 사용자(정부 및 공공기관)가 통제할 경우 비정규직 조직화에 오히려 장애가 된다는 사실을 우리는 이미 경험한 바 있다.
상시위탁집배원의 경우를 보면 2002년 이전까지는 전혀 공무원 채용이 없다가 집배원노동자협의회가 투쟁을 시작한 이래로 간헐적으로 공무원 채용이 이루어진 바 있다. 그런데 채용기준이 불투명하면서 공무원 채용방침이 발표될 때마다 조직력이 동요를 보이는 경험을 겪었다. 이번에 발표된 공무원화 방침에서도 역시 공무원화의 기준이 불투명하거나 내부제한경쟁 방식으로 실시된다면 이것이 비정규직간의 경쟁과 조직력의 약화를 가져올 가능성도 높다. 근로복지공단 비정규노조도 공채방식의 정규직화에 맞서는 공동실천을 하지 못하고 조직력이 무너지는 어려움을 겪었다.
그러므로 정부의 공공부문 비정규직 대책이 ‘정규직화’를 일부 포함하고 있는 것이라고 하더라도 그것만을 성과로 간주하지 말고, ‘정규직화’의 기준을 노동자들이 제시하도록 하거나, 아니면 전체 정규직화를 할 수 있도록 투쟁의 고삐를 늦추지 말아야 한다. 그렇지 않으면 오히려 일부를 정규직화하는 대가로 구조조정을 더욱 강행처리할 수 있다. 정부가 이미 ‘정규직화’가 가능하다는 것을 보여준 이상 멈추지 말고, 공공부문 노동자들의 ‘고용안정-정규직화’를 위한 투쟁에 나서야 한다.
또한 정부에서는 공공부문 비정규직 대책을 통해 정규직의 업무와 비정규직의 업무를 구분하고, 비정규직은 다시 상용직-임시직-일용직-파견직 등으로 위계화함으로써 비정규직 활용을 제도적으로 정당화하려는 의도마저 드러내고 있다. 공공부문 비정규 대책을 통해서 노동자들 사이에 위계를 세분화하고 고용형태를 다양하게 만들어서 단결을 봉쇄하려는 정부의 시도에 맞서 전체 노동자 단결을 만들어야 한다. 그래야 궁극적으로 공공부문을 사유화하려는 정부에 맞선 제대로 된 투쟁을 할 수 있게 된다.
그리고 정부의 공공부문 비정규대책이 오히려 간접고용과 민간위탁을 가속화하여 공공부문의 사유화를 앞당기는 결과를 낳고 있다는 점에 주목해야 한다. 공공부문 비정규직 문제는 단지 몇 명을 정규직화할 수 있느냐의 문제가 아니라, 공공부문 사유화를 저지하고, 공공부문 전체 노동자들의 고용안정을 쟁취할 수 있는가 아닌가의 문제이다. 비정규직화가 사유화와 밀접한 연관을 갖고 있는 이상, 공공부문 사유화 저지 투쟁과 비정규직 노동자들의 투쟁은 별개로 진행될 수 없다.
공공부문 비정규직 1차 대책 발표는 그동안의 공공부문 비정규직 노동자 투쟁의 성과라고도 할 수 있다. 그런데 정부는 이 성과를 오히려 노조의 조직력을 약화하고, 구조조정을 용이하게 만들고 노동자들을 위계화하는 데에 활용하고자 하는 것이다. 그러하기에 우리는 그 성과를 온전히 노동자들의 것으로 만들 수 있도록 노력해야 한다. 간접고용과 민간위탁 저지, 비정규직 사용 제한, 차별해소와 노동3권 보장을 위한 투쟁의 제2라운드를 열어야 한다. 이제부터는 비정규직의 조직 확대와 함께 공공부문 정규직 노동자들의 문제인식과 공동실천이 요구되는 시점인 것이다. 이 힘이 바로 공공부문 사유화를 저지하고 공공부문 노동자들의 고용을 보장하게 하는 유일한 힘이다.
1) 서울행정법원은 판결문에서 "평택시는 정부의 공공부문 구조조정 방침에 따라 민간위탁을 결정했다고 주장하지만 비용절감이나 예산편성 등을 제대로 따져보지 않은 채 환경미화원들의 파업이 계속되자 민간위탁을 결정한 것을 보면 '경영상 불가피한 정리해고'였다고 보기 어렵다"고 밝혔다. [다시 읽던 곳으로 돌아가기]
2) 주목할 점은 전북지방노동위원회가 △민간위탁 추진이 노조 활동이 활발한 시기와 일치하는 점 △민간위탁 전후로 노조원들이 일부 탈퇴한 점 △노조원들이 노조탈퇴를 할 때 탈퇴서 양식을 정읍시의 도움을 받아 작성한 점 등을 근거로 들어, "정읍시는 노조원을 직접 상대하지 않고 간접 관리·감독하는 방법으로 민간위탁을 선택한 것으로 보여지며, 해고자들이 적극적인 노조활동을 하게 되자 이를 혐오해 민간위탁이라는 표면적 이유로 정리해고를 한 것으로 보인다"며 "이는 노조활동을 이유로 불이익 제재를 한 부당노동행위로 인정하지 않을 수 없다"고 인정한 점이다. [다시 읽던 곳으로 돌아가기]
필자| 전국불안정노동철폐연대 정책국장 윤애림
전국불안정노동철폐연대 알고싶어요.(1)
Q : "노동의 불안정화"란 무엇이고 어떤 투쟁을 해야 합니까?
A : 불안정노동자란 이전부터 상대적으로 불안정했으며, 그러한 불안정한 특징으로 인해 최근 드러나고 있는 불안정화 경향에 더욱 심한 타격을 입는 노동자 집단으로 장애, 이주, 여성, 실업, 비정규노동자들을 말합니다. 신자유주의 구조조정이 지속되자 이와 같은 불안정 노동자들의 투쟁도 확산되고 있으며 운동진영에서 이에 대한 대응도 다양화되고 있습니다. 이런 방식으로 자본은 노동자들의 권리를 박탈하고 무력화하고 노동자들의 단결을 해칩니다. 그러므로 노동의 불안정화는 비정규직의 문제만이 아니라 전체 노동자의 핵심적인 문제입니다.