30년간의 기후협상에도 화석연료 의존이 계속되는 이유

지구온난화를 늦추는 데 별다른 진전을 이루지 못한 배경에는 기회를 놓친 실책과 화석연료 업계의 영향력, 정치적 이해관계에 따른 계산이 자리하고 있다.

튀르키예 안탈리아 — 화석연료 냄새는 이제 유엔 기후변화협약 당사국총회(COP)의 상징이 되었다. 대표단을 회의장으로 실어 나르는 비행기와 버스에서부터 화석연료 냄새가 진동한다.

폴란드에서는 석탄이 여전히 지배적인 에너지원으로 자리 잡고 있으며, 이곳에서 두 차례 당사국총회가 열렸다. 제28차 당사국총회(COP28)가 열린 두바이의 하늘은 눈이 따가울 정도로 짙은 석유화학 스모그로 뒤덮였다. 아제르바이잔의 바쿠에서는 정유시설에서 배출한 오염물질 때문에 대부분의 건물이 회색 때로 얼룩져 있다. 지난해 브라질 벨렝에서 열린 이른바 ‘자연 COP’에서는 열대지방 특유의 무덥고 습한 공기를 식히기 위해 회의장 밖에서 디젤 발전기 수백 대를 밤낮없이 가동했지만 별다른 효과를 거두지 못했다.

이번 주 월요일(11월 9일) 안탈리아에서 막을 올린 제31차 당사국총회(COP31)에서도 혼잡한 도심 거리를 가득 메운 디젤 배기가스가 또다시 불편한 현실을 일깨워주고 있다. 30년 동안 기후변화 협상을 이어왔지만, 세계는 여전히 기후 위기를 초래하는 화석연료에 깊이 의존하고 있다는 사실이다.

올해 총회를 둘러싼 상황은 암울하다. 과학자들에 따르면 최근 며칠 동안 전 세계 평균기온이 산업화 이전보다 화씨 3.6도(섭씨 2도) 이상 높은 수준까지 올라가며 사상 최고치를 기록했다. 지난해 기후변화 총회가 열린 이후 수십 개의 빙하가 사라졌다. 해수면이 상승하면서 해안 도시들이 침수 피해를 겪고 있다. 게다가 2026년 전 세계 이산화탄소 배출량도 또다시 사상 최고치를 경신할 것으로 전망된다.

영국에서 활동하는 독립 기후 연구자 마크 허드슨(Marc Hudson)은 기후 위기가 하루아침에 지금과 같은 상황에 이른 것은 아니라고 말했다. 수십 년 동안 기회를 놓치고, 정치적 타협을 거듭하고, 약속을 저버린 결과라는 것이다. 그는 어떻게 이런 상황에 이르렀는지 이해하려면 때로는 비현실적이고 터무니없기까지 했던 기후변화 대응의 역사를 되짚어봐야 한다고 설명했다.

그 출발점으로 삼기에 적절한 시기는 1957년이다. 당시 전 세계 과학자들은 국제지구물리관측년 사업에 참여해 연구 성과를 공유하고 여러 차례 회의를 열었다. 이들은 지구를 개별 요소로 나누어 연구하는 대신 하나의 통합된 시스템으로 이해하려 했다. 같은 시기에 미국의 과학자 찰스 킬링(Charles Keeling)은 전 세계 대기 중 이산화탄소 농도의 증가를 측정하는 체계를 개발하기 시작했다. 또한 획기적인 연구 논문이 발표되면서 바다가 화석연료 연소로 배출되는 이산화탄소를 흡수할 수 있다는 기존의 가정에도 의문이 제기되었다.

허드슨은 과학계의 연구 기록을 살펴보면 연구자들이 거의 70년 전부터 다가올 문제를 이해하고 있었다는 사실을 분명히 알 수 있다고 말했다.

기후 정치

그러나 기후변화 문제가 정치권의 관심을 끌기 시작한 것은 1985년에 이르러서였다. 당시 오스트리아에서 열린 국제 기후회의에서 과학자들은 대기 중 이산화탄소 농도가 높아지면 인류 역사상 유례없는 수준으로 지구온난화가 진행될 수 있으며, 농업과 생태계, 인류에게 심각한 영향을 미칠 수 있다고 경고했다.

연구자들은 각국 정부에 기후변화에 대응하기 위한 정책을 검토하기 시작해야 한다고 촉구했다. 그로부터 몇 년 뒤 기후변화에 관한 정부간 협의체(IPCC)가 설립되었다. 1990년 IPCC가 첫 번째 주요 기후변화 평가보고서를 발표하면서 유엔도 본격적인 행동에 나섰다.

140개국이 넘는 국가의 대표들은 15개월에 걸쳐 유엔기후변화협약(UNFCCC) 체결을 위한 협상을 벌였다. 당시 산업화된 약 10개국이 역사적으로 누적된 전 세계 이산화탄소 배출량의 약 80%를 차지하고 있었다. 따라서 이들 국가가 기후변화를 일으키는 오염물질을 줄이는 데 앞장서야 하며, 어떤 기후협약도 가난한 국가들의 발전 기회를 박탈해서는 안 된다는 데 폭넓은 공감대가 형성되었다.

허드슨은 기후변화 대응의 책임을 어떻게 분담할 것인지를 둘러싼 갈등이 오늘날까지도 국제 기후외교의 핵심 쟁점으로 남아 있으며, 미국은 처음부터 이 논쟁의 중심에 있었다고 말했다. 당시 미국 대통령은 화석연료 업계의 경영자 출신인 조지 H. W. 부시였다. 허드슨은 부시가 “민주당보다도 거대 자동차 기업과 석유 기업의 이익에 훨씬 더 우호적이었다”고 말했다. 부시 행정부는 국제사회가 불과 몇 년 전 오존층 파괴 문제에 공동으로 대응했던 것처럼 이산화탄소 배출 문제에도 힘을 모아 대응할 것을 우려했다.

프랑스를 비롯한 일부 유럽 국가들은 부유한 산업국가들이 온실가스 감축 일정을 의무적으로 수립하도록 하는 조약을 추진했다. 그러나 허드슨은 “미국과 사우디아라비아, 걸프 지역의 석유·가스 수출국들에는 국제 협상에서 어떤 합의가 나오든 그 구속력을 최대한 약화시키는 것이 매우 중요했다”고 설명했다. 부시는 1992년 리우 지구정상회의에서 체결할 조약에 온실가스 감축을 법적으로 의무화하는 조항이 포함된다면 회의에 불참하겠다고 위협했다.

프랑스를 비롯해 온실가스 감축 목표를 지지하던 국가들은 양자택일의 상황에 놓였다. 미국이 서명하지 않더라도 강력한 조약을 추진할 것인지, 아니면 미국의 지지를 얻기 위해 협약의 내용을 완화할 것인지 결정해야 했다.

허드슨은 다음과 같이 말했다. “이는 노골적이고 적나라한 힘의 정치였다. 미국과 사우디아라비아는 자신들이 원하는 만큼 오랫동안 화석연료를 계속 판매하고 사용할 수 있도록 보장받으려 했다. 실제 온실가스 감축 문제를 놓고 협상하는 것 자체를 원하지 않았다.“

허드슨에 따르면 유엔기후변화협약 체결을 위한 협상이 마지막 몇 주에 접어들자 협약 초안에서 의무적인 온실가스 감축에 관한 조항을 삭제했다. 그러자 미국은 협약에 가장 먼저 서명한 국가 중 하나가 되었다. 협약에서 실질적인 구속력이 사라지면서 “미국은 더 이상 걱정할 필요가 없었기” 때문이다. 이렇게 해서 베를린에서 열린 제1차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP1)의 토대가 마련되었다.

교토의정서

유엔기후변화협약은 구체적인 내용이 부족했지만, 온실가스 배출량을 1990년 수준으로 안정화하기 위해 노력한다는 합의를 담고 있었다. 케임브리지대학교의 기후외교 연구자 조애나 데플리지(Joanna Depledge)는 당시 협상에 참여한 대부분의 사람이 조만간 구체적인 감축 일정과 국가별 이행 계획을 담은 협약이 뒤따를 것으로 기대했다고 말했다.

그는 당시 사람들이 30년이 지난 뒤에도 온실가스 배출량이 계속 증가하리라고는 아마 상상조차 하지 못했을 것이라고 덧붙였다.

데플리지는 지구온난화에 대응하기 위한 초기 국제사회의 움직임이 냉전(Cold War) 종식 이후에 나타났다고 설명했다. 과거 서로 적대하던 국가들이 협력의 길을 모색하던 시기였기 때문이다.

데플리지는 당시 과학 분야에서 미국이 차지하던 주도적 위치를 고려하면, 기후변화 협상에서 미국의 역할은 복잡하면서도 필수적이었다고 설명했다. 그는 “미국은 기술과 컴퓨터, 기상 관측 역량을 갖추고 있었으며 정치적으로도 주도적인 역할을 했다”고 말했다. 미국은 협상 과정에서 강경한 태도를 보였지만, 결국 타협을 통해 유엔기후변화협약에 참여했다고 설명했다.

그러나 데플리지는 당시 미국이 지금과 마찬가지로 선진국에 온실가스 감축의 일차적 책임을 지우는 협약을 받아들이기를 꺼렸으며, 개발도상국에 대한 재정적 의무를 부담하는 것도 원하지 않았다고 덧붙였다. 이러한 미국의 입장은 지난 30년 동안 기후변화 협상에 지속적으로 영향을 미쳤다.

1995년 베를린에서 열린 제1차 당사국총회(COP1)에서 각국 대표들은 유엔기후변화협약만으로는 점차 심각해지는 지구온난화 문제를 해결할 수 없다는 사실을 인정했다. 이에 따라 회의를 계속 열어 산업화된 국가들이 구체적이고 정량화할 수 있는 온실가스 감축 목표를 설정하도록 하는 후속 협약을 마련하기로 합의했다. 이후 기후변화협약에 가입한 198개 당사국은 이러한 기본 원칙을 실행에 옮기기 위해 29차례 더 회의를 열었다.

불과 2년 뒤 열린 제3차 당사국총회(COP3)에서는 산업화된 국가들에 온실가스 감축 의무를 부과하는 교토의정서를 채택했다. 그러나 회의 직전 미국 상원은 찬성 95표, 반대 0표로 버드-헤이글 결의안을 통과시켰다. 이 결의안은 개발도상국에도 선진국과 비슷한 수준의 감축 의무를 부과하지 않거나 미국 경제에 피해를 줄 수 있는 온실가스 감축 협약은 비준하지 않겠다는 입장을 분명히 했다.

빌 클린턴 대통령은 1998년 교토의정서에 서명했다. 데플리지는 이를 2015년 파리협정이 채택되기 전까지 미국이 국제 기후변화 협상에 가장 적극적으로 참여했던 시기로 평가할 수 있다고 말했다. 그러나 클린턴은 끝내 교토의정서를 상원에 제출하지 않았다.

2001년 클린턴의 후임자인 조지 W. 부시 대통령은 미국이 교토의정서를 비준하지 않겠다고 선언했다. 이 결정으로 지구온난화를 억제하려는 국제사회의 노력은 추진력을 잃었다.

그 이후 국제사회가 다시 협상의 동력을 회복하기까지는 몇 년이 걸렸다. 그러나 데플리지에 따르면 2009년 제15차 당사국총회(COP15)에서는 인도, 남아프리카공화국 중국, 브라질, 인도네시아, 멕시코 등 경제가 빠르게 성장하면서 온실가스 배출량도 증가하던 개발도상국들이 감축 목표를 약속하기 직전까지 갔다. 이는 기후변화 대응에서 엄청난 진전이 될 수 있었다. 그러나 개발도상국들은 자국의 경제 발전을 저해할 수 있다고 생각하는 협약에 서명하라는 압박을 느꼈고, 결국 획기적인 합의를 이룰 기회는 무산되었다.

이후 몇 차례의 기후변화 협상에서는 고통스러울 만큼 더디고 점진적인 진전만 이루어졌다. 이러한 과정을 거쳐 마침내 제21차 당사국총회(COP21)에서 파리협정을 체결했다.

파리협정에 따라 모든 국가는 자국의 상황에 맞춰 자발적으로 온실가스 배출량을 줄여 지구온난화를 억제하기 위해 노력하기로 합의했다. 또한 각국의 이행 상황을 추적할 수 있도록 국제적인 보고 체계를 마련하기로 했다. 이 협정은 부유한 선진국들이 온실가스 감축에 먼저 나서야 하며, 개발도상국에 재정과 기술을 지원해야 한다는 원칙도 명시했다.

왜 진전이 이토록 더딘가?

2015년 파리에서 기후협정을 채택한 이후 매년 열리는 기후변화 협상에서는 협정의 목표를 이행하는 데 초점을 맞춰왔다. 그러나 협상 과정은 분명히 교착 상태에 빠졌으며, 특히 글래스고에서 열린 제26차 당사국총회(COP26) 이후 이러한 현상이 두드러졌다.

데플리지는 “세계 기후정치가 퇴보하고 악화하는 모습을 지켜보는 것은 매우 우울한 일이었다고 말할 수 있다”고 말했다. 특히 사우디아라비아가 “한동안 볼 수 없었던 방식으로 협상 과정을 방해하고 있다”며 “트럼프 대통령의 집권이 사우디아라비아에 이런 행동을 마음껏 할 수 있는 자유를 주었다고 생각한다”고 덧붙였다.

데플리지는 수십 년 동안 유엔 기후변화 협상을 연구하면서 협상 진전이 더딘 데에는 세 가지 주요 원인이 있다는 결론에 도달했다고 말했다. 첫 번째는 선진국과 개발도상국 사이에 계속되는 갈등과 개발도상국 내부에서 심화하는 분열이다. 기후변화에 누가 책임을 져야 하고, 기후변화로 인한 피해 비용은 누가 부담해야 하는지를 둘러싼 경제적·법적 갈등이 “국제 기후변화 대응 체제에 깊이 뿌리내리면서” 실질적인 진전을 가로막고 있다는 것이다.

데플리지는 이러한 문제가 정치기구인 유엔총회(에서 기후변화 논의를 시작했기 때문에 나타났을 수도 있다고 설명했다. 만약 세계기상기구(WMO)나 유엔환경계획(UNEP)이 기후변화 협상을 주도했다면, 각국은 이 문제를 정치적 논란보다는 기술적 과제로 받아들였을 가능성이 있다는 것이다.

두 번째 원인은 이른바 ‘남북 간 경제적 격차’에 못지않게 중요한 문제인 화석연료 업계 로비 단체들의 전략적인 개입이다. 데플리지는 이들이 협상 무대 뒤편에서뿐만 아니라 공개적인 여론 형성 과정에서도 적극적으로 영향력을 행사한다고 지적했다. 그는 “화석연료 업계는 본질적으로 막대한 권력을 가지고 있다. 생각해 보라. 우리 모두가 석유와 가스를 사용하고 있지 않은가. 이들은 기후변화 대응의 진전을 늦추는 데 놀라울 정도로 성공했다”고 말했다.

세 번째 주요 장애물은 유엔 기후변화 협상에서 채택하고 있는 합의제 의사결정 방식이다. 모든 중요한 결정을 승인하려면 참가국들이 합의에 도달해야 하기 때문이다. 기후변화협약 당사국들이 표결에 관한 규칙을 채택하지 못하면서 더욱 야심 찬 결정을 내리는 데 어려움을 겪어왔다. 특히 기후변화에 관한 과학적 근거와 관련된 결정에서 이러한 문제가 두드러졌다. 데플리지는 만약 다수 국가가 반대하는 소수 국가의 입장을 표결로 넘어설 수 있었다면, 지난 30년 동안 훨씬 더 강력한 기후변화 대응 정책을 마련할 수 있었을 것이라고 설명했다.

[출처] Why the World Is Still Running on Fossil Fuels After 30 Years of Climate Talks
[번역] 이꽃맘