정부의 불법, 굴욕협상에 면죄부를 준 국회

-8차 방위비분담 특별협정 국회 비준동의 과정에 대한 대응1)과 이후 과제-


지난 3월 2일, 국회는 본회의를 열어 정부가 제출한 8차 방위비분담 특별협정
2) 비준동의안을 ‘MB악법’에 대한 논란으로 민주당과 민주노동당 의원들이 전원 불참한 가운데 찬반토론 없이 원안 가결했다.3)

평통사는 불법적이고 굴욕적인 방위비분담협정과 방위비분담금의 미2사단이전비용 전용을 저지하기 위해 국회 외교통상통일위원회 공청회(2/24) 참가4), 평통사가 제출한 방위비분담금 청문회 청원서 문제를 다루는 외교통상통일위원회 청원심사소위원회 방청 및 발언(2/25), 8차 방위비분담 특별협정 비준동의안을 다루는 외교통상통일위원회 법안심사소위원회 방청(2/25), 민주당 정세균 대표(2/24)·`원혜영 원내대표(’08. 12/16)`·이미경 사무총장 겸 외교통상통일위원 면담(2/24) 등 그 어느 때보다 국회에 대한 밀착된 대응을 했다.

그러나 국회는 우리의 집중적인 문제제기에도 불구하고 8차 방위비분담 특별협정을 통과시켜 버렸다.

이 글에서는 그 과정의 주요 내용을 간략히 정리하고 향후 대응 방향을 검토하기로 한다.

1) 자세한 내용은
평통사 홈페이지 ‘평화군축’ 자료실 271번, 국회 외교통상통일위원회 공청회 박기학발제  (http://www.spark946.org/bugsboard/index.php?BBS=pds_1&action=viewForm&uid=502&page=1)
273번 유영재 발제문 참조(http://www.spark946.org/bugsboard/index.php?BBS=pds_1&action=viewForm&uid=504&page=1)

2) 정식 명칭은 <대한민국과 아메리카합중국 간의 상호방위조약 제4조에 의한 시설과 구역 및 대한민국에서의 합중국군대의 지위에 관한 협정 제5조에 대한 특별조치에 관한 대한민국과 미합중국 간의 협정>임.

3) 재석 171석, 찬성 168명, 반대 1명, 기권 2명

4) 박기학 평화`통일연구소 상임연구위원과 유영재 미군문제팀장이 진술인(총 6명)으로 참가

1. 주요 쟁점 정리 

1) 방위비분담금의 미2사단이전비용 전용의 불법성 문제

- 정부는 방위비분담금 항목 중 군사건설비는 위락시설 말고는 주한미군 주둔 시설 건설의 사용 범위에 제한을 두지 않고 있기 때문에 군사건설비를 미2사단이전비용으로 사용한다고 해서 불법으로 볼 수 없다고 주장.
- 그러나 방위비분담금을 미2사단이전비용으로 돌려쓰는 것은 다음과 같은 이유로 한미연합토지관리계획(LPP)
5)협정 위반임. 첫째, LPP협정은 요구자 부담 원칙에 따라 미2사단이전비용의 미국 부담을 명시하고 있는데(LPP개정협정 제1조 제2항) 한측이 이를 방위비분담금으로 부담하면 LPP협정 위반이 됨. 둘째, LPP협정은 국내법에 따라 허가·승인된 가용자금 범위 안에서 이행되도록 규정하고 있는데(LPP협정 제3조 제5항) 방위비분담금의 LPP사업 사용은 국회에서 허가·승인된 가용자금의 범위를 벗어나는 예산 지출행위임. 셋째, 방위비분담금의 LPP사업 사용은 국가재정법 제45조의 ‘예산의 목적 외 사용금지’ 규정 위반임.6) 넷째, LPP협정은 한미소파와 한미상호방위조약에 그 법적 근거가 있음을 밝히고 있는데(LPP협정 제1조) 한미SOFA 제2조(시설과 구역-공여와 반환)에 따르면 한측의 시설 제공 범위는 현존하는 시설에 국한하는 것으로 보는 것이 타당하므로 새로운 시설을 제공하기로 한 LPP협정은 한미SOFA 위반인데다가 미국이 부담하기로 한 미2사단이전비용까지 부담하는 것은 더 큰 문제임. 다섯째, 주한미군이 현금으로 지급된 방위비분담금 중 군사건설비를 빼돌려 미2사단이전비용 충당을 위해 축적한 것은 한국이 부담하기로 한 대체시설의 경우 현물로 제공하기로 한(LPP협정 제4조 제3항) LPP협정을 위반한 것임.
- 또, 방위비분담금 예산의 목적 외 사용은 국회의 비준동의 범위를 벗어나는 것으로서 방위비분담 특별협정 자체의 위반임.
7) 

5) 영문 전체 명칭은 Land Partnership Plan. 2002년에 맺어졌던 것을 2004년에 개정하면서 미2사단이전이 포함됨. 2004년 LPP개정협정 1조 2항에 미2사단이전비용은 미국이 부담하는 것으로 명시되어 있음.

6) 국회예산정책처는 “방위비분담금 예산은 정책기획 및 국제협력(프로그램)의 단위사업 예산에 속한다. 그런데 미 2사단 이전비용은 주한미군기지이전 특별회계의 예산에 속한다. 그러므로 ‘방위비분담금’을 ‘미 2사단이전’에 사용하는 것은 ‘정책기획 및 국제협력’ 예산 프로그램을 넘어선 ‘예산의 목적외 사용’에 해당하는 예산 집행”이라고 밝힘으로써 방위비분담금의 LPP사업 사용이 우리 국내법을 어긴 것임을 명확히 하고 있음.(국회 예산정책처, 『2009년도 예산안 분석Ⅳ』, 2008. 10, 212쪽

7) 국회 예산정책처는 “SMA 비준시 국회가 방위비분담금의 총액과 사업항목이 명시된 SMA를 동의한 것이므로, 비록 방위비분담금 사용의 주체가 미국일지라도 한국의 동의와 승인 없이 일방적으로 사용내역을 변경하여 사용할 경우 이러한 분담금 집행행위는 SMA 위반행위로 간주될 수 있다”고 밝히고 있음.(위의 책 212쪽)

2) 방위비분담금의 LPP비용 전용  양해 문제

- 정부는 방위비분담 전용은 한미당국 사이에 2000년부터 지속적으로 양해되어 온 사항으로서 이제 와서 이를 뒤집을 수 없다고 주장.
- 그러나 정부는 이번 방위비분담협정 비준동의 과정에서도 여야를 가릴 것 없는 의원들의 계속되는 질의에 대해 양해와 관련한 권한을 가진 자의 서명을 거친 적법한 문서를 제시하지 못함.  
- 2월 24일, 방위비분담협정에 관한 공청회 진술인으로 참여한 정연봉 국방부 국제정책차장은 ▲ ’00년 11월, 미측이 방위비분담금의 LPP사용을 최초로 제시했고, ▲ ’01. 2. 1, 안보회의(NSC) 제132차 상임위에서 “▲ 미측 제안 기지 외에 우리측의 통·폐합 희망 기지도 포함. ▲ LPP 추진과 관련한 우리측의 추가 재정부담을 최소화(대체부지 매입은 우리측, 시설자금은 방위비분담금을 포함하여 미측이 부담)”하는 내용의 대미 협상 원칙을 설정하여 미측과 협상을 실시했고, ▲ ’05년 초, 제6차( ’05~’06) 방위비 분담협상 과정에서 SMA(방위비분담특별협정) 군사건설비의 LPP사업 사용문제가 대두되어 논의하였으나, 기존과 같이 한측이 제공하는 방위비분담금을 LPP사업에 사용하는 방안을 유지하는 것이 불가피 하다는 결론에 도달한 바 있다고 보고.
- 이 중 ’01년 안보회의(NSC) 회의 내용은 우리 정부의 협상 원칙으로서 2002년 LPP협정 체결 때는 이 입장이 관철되지 않았기 때문에 폐기된 것으로 보아야 하고, 05년 초의 경우도 아무런 적법한 근거를 제시하지 못함.   
- 특히, 정연봉 국방부 국제정책차장은 2월 25일의 법안심사소위원회 과정에서 양해와 관련하여 “한미 간에 공식적으로 권위있게 합의했다 이렇게 볼 수 있는 문건은 없습니다.
8)”라고 분명히 밝힘.
- 평통사는 2월 24일의 국회 외교통상통일위원회 공청회 때, 2002년 LPP협정 협상 당시 미측이 방위비분담금의 LPP 사용을 제시했으나 한측은 이에 대해 시인도 부인도 하지 않았고, 2005년 상반기에 ‘기관간 약정’의 서명권자도 될 수 없는 국방부 대령급이 방위비분담금의 LPP사용을 양해하는 서명을 했다는 정보를 제시함. 그러나 정부나 국회의원 누구도 이에 대한 언급을 하지 않음.
- 이번 8차 방위비분담협정 국회 비준동의 과정에서 정부가 주장하는 양해가 아무런 법적 근거가 없는 것이라는 점이 오히려 보다 분명히 밝혀짐.
- 그러나 한나라당과 친박연대 의원들은 그 양해가 김대중, 노무현 정권 때 이뤄지지 않았느냐고 물고 늘어지고, 민주당 의원들은 그런 주장이 부담스러워 방위비분담금 전용의 불법성에 대한 문제제기를 적극적으로 하지 못하는 정략적 태도를 보임.

8) 제281회 국회 외교통상통일위원회 회의록(법안심사소위원회) 제2호(2009.2.25), 8쪽

3) 방위비분담금의 LPP 사용이 불가피하다는 주장 관련 

- 정부는 방위비분담금 전용의 불법성 논란이 끊이지 않자, “LPP 개정협정은 대체시설자금의 분담만을 규정하고 있을 뿐, 구체적인 자금의 조달방법까지 규정하고 있지 않다”는 논리를 들고 나옴.
- 그러나 협정에 의해 비용부담의 주체가 정해지면 해당하는 나라가 자국 예산으로 비용을 부담한다는 것이 당연히 전제되는 것임. 만약 정부 논리대로 ‘조달방법’에 의해 비용 부담 주체가 달라지는 것이라면 그것은 협정의 가장 중요한 내용으로서 다툼의 소지를 없애기 위해서라도 당연히 그 내용이 협정에 명시되었어야 함.
- 따라서 정부의 주장은 ‘분담’과 ‘조달방법’을 터무니없이 분리하여 방위비분담금의 불법 전용을 합법화하기 위한 궤변임.  
- 정부는 또, “SMA자금을 이전대상 구기지에 사용하는 것보다 신축하는 기지에 사용하는 것이 합리적이고 효율적”이라고 주장함.
- 그러나 방위비분담금을 LPP비용에 사용하는 것은 효율성의 문제가 아니라 불법성에 관한 문제이며 그로 인해 우리 국민 부담이 추가로 늘어나는 문제임. 이런 점에서 정부의 논리는 방위비분담금 전용의 불법성을 효율성 문제로 덮으면서 정당화하려는 것임.
- 또한, 효율성으로 따지자면 폐쇄될 구기지에 군사건설비를 배정하는 것 자체가 비효율적이므로 그만큼의 방위비분담금을 감액하는 것이 효율적인 것임.  

4) 한국의 추가 부담 문제

- 정부는 “LPP사업으로 인해 우리의 (방위비) 분담금 총액이 추가적으로 증가되지 않는다”고 주장함.
- 그러나 2001년에서 2007년 사이에 주한미군이 9천명 감축되는 상황임에도 불구하고 방위비분담금 총액이 같은 기간에 무려 48.6% 폭증함. 특히, 군사시설비가 같은 기간 액수로는 약 3배, 비율로는 약 2배가 폭증함.
- 이렇게 된 이유는 미국이 방위비분담금 증액을 강요하여 이를 현금지원분인 군사건설비에 배정하고 그 대부분을 빼돌려 1조1,193억원을 축적했기 때문임. 바로 LPP 비용 충당을 위해서임. 바로 이 만큼이 우리 국민이 추가로 부담한 것임.
- 그런데 추가 부담은 여기서 그치는 것이 아님. 앞으로 미군기지이전사업이 진행됨에 따라 방위비분담금 추가 부담은 5배 이상 늘어날 것으로 예상됨.
- 방위비분담금을 미2사단이전비용으로 돌려쓰게 되는 결과, 정부 주장과는 달리 우리나라는 현시점에서 미군기지이전 총 비용으로 무려 16조원에 이르는 막대한 비용을 부담하게 될 것임. 미국은 기지이전비용으로 고작 7억5천만 달러만 부담하고 나머지 대부분의 비용을 한국이 부담할 것이라는 2008년 10월, 미국 의회조사국(CRS) 보고서가 이를 말해줌.
- 이와 관련하여 <워싱턴 타임스>는 지난 3월 5일, 주한미군기지 이전비용 130억 달러 중 한국이 90%를 부담할 것이라고 보도함.

5) 군사건설비 현물 전환 관련

- 정부는 군사건설비를 연차적으로현금에서 현물로 전환키로 한 것을 최대 성과로 자랑.9) 이로써 방위비분담금 전용 논란도 해소되게 되었다고 주장.
- 그러나 군사건설비를 현물로 지원하는 것은 방위비분담금의 미2사단이전비용 전용의 불법성 해소와는 관계없는 문제임. 현물이든, 현금이든 방위비분담금을 미2사단이전비용으로 돌려쓰는 것은 모두 불법임. 이런 점에서 방위비분담금 불법 전용 중단이 없는 현물 전환은 오히려 방위비분담금 전용을 제도화하고 정당화하는 결과를 초래하게 됨.
- 더욱이 이번 협정의 부속문서인 현물 지원 교환각서 9항에는 현금지원이 어려울 경우 현금으로 재 전환할 수 있는 근거조항이 있음.
10) 이는 현물 전환 합의가 실제에서는 허구가 될 수 있음을 의미함.

9) 2009년 30%, 2010년 60%, 2011년 88%로 현물비율을 확대하고, 12%는 설계`감리 비용으로 현금 지급하기로 함.

10) “9. 현물지원 절차가 작동하고 있다는 것을 확인하기 위하여 연례 점검체계를 수립한다. 특정 사업에서 현물지원 절차가 작동하고 있지 않다고 판단되는 경우, 대한민국과 미합중국은 문제를 해결하기 위하여 협의하고, 현금 제공을 포함하여 이 사업을 완료하기 위하여 적절한 조치를 취한다.”「주한미군지위협정 제5조에 대한 특별조치에 관한 협정 중 대한민국이 지원하는 건설의 현물지원에 관한 교환각서」  

6) 이자소득 및 탈세 관련

- 정부는 주한미군은 빼돌린 방위비분담금에서 이자소득을 얻고 있지 않음을 공식 확인하였다고 주장함.
- 그런데 미국법(10 USC Sec.2350j)에 따르면 해외에 주둔하는 미군이 주둔국으로부터 받은 주둔국 지원금(HNS)은 미국 국방장관이 별도의 계좌로 관리하도록 되어 있음.
11)
- 따라서 방위비분담금 이자소득은 주한미군이 얻은 게 아니고 미 국방장관 책임 하의 별도의 계좌에 입금된 것으로 추정됨.
- 이런 점에서 주한미군은 이자수익을 얻고 있지 않다는 주장은 그것 자체로는 사실일 수 있으나 주한미군이 아니라 미 국방부가 이를 취득하고 있다는 사실을 은폐하기 위한 것으로 보임.
- 한편, 주한미군 영내 은행인 커뮤니티 뱅크 위탁운영자의 법적 지위는 한미 주둔군지위협정(SOFA)상 ‘초청계약자(Invited Contractor)’로서 미군과의 공무가 아닌 영리행위를 할 경우 한국 정부에 세금을 납부해야 함. 그리고 미군에게 공여한 방위비분담금에서 발생한 이자소득은 국내원천소득으로서 신탁법에 의한 공익신탁의 이익이 아니므로 과세대상임.
- 따라서 서울지방국세청이 방위비분담금 이자소득에 대하여 비과세 조치를 한 것은 법적용을 잘못한 것임.

11) Sec. 2350j. Burden sharing contributions by designated countries and regional organizations. (b) Accounting.-"(c) The Secretary of Defense shall establish a separate account for such purpose for each country or regional organization from which such contributions are accepted under subsection."

7) 방위비분담금 전용 사실을 국회에 보고하지 않은 문제 관련

- 정부는 방위비분담금 전용 자체에 대한 국회 비준동의는 고사하고 용산 및 LPP개정협정이나 매번 방위비분담협정 비준동의 시 정식 보고조차 하지 않음. 또, 2007년과 2008년 잇따른 국회의 시정요구를 묵살함. 이는 정부가 국회를 얼마나 우롱하고 능멸하고 있는 지를 여실히 보여주는 것임.
- 정부는 이번 협정 비준동의 과정에서 2000년 당시부터 국회에 보고했더라면 좋았을 것이라면서 그 부분에 대해 유감스럽게 생각한다는 입장을 밝힘.

2. 국회의 책임

- 평통사는 이번 외교통상통일위원회 공청회 발언을 통해, 이미 2004년에 국회에서 “2사단 대체시설비용도 우리가 방위비 분담금으로 제공하면서 그것이 미국 부담인 것처럼 둔갑될 가능성이 매우 높”고 “문제의 진정한 시작은 이때부터가 될 것”이라고 경고했던 사실12)을 상기시키면서 국회가 그 때 제대로 대응했더라면 현재와 같은 사태는 최소화할 수 있었을 것이라는 점을 지적함.
- 또, 현재의 방위비분담금 전용도 액수로는 초기여서 지금이라도 이를 시정하면 국민 부담을 최소화할 수 있다고 호소함.
- 방위비분담금 전용이 공론화된 마당에 국회마저 복마전과도 같은 방위비분담협정을 비준동의해주면 ▲ 미국에는 우리 국민혈세로 돈놀이와 탈세를 해도 아무런 문제가 되지 않을 뿐만 아니라 미군기지이전비용을 모두 한국에 부담시킬 수 있다는 신호를 보내는 것이고, ▲ 정부에는 중대한 보고 누락과 시정요구를 묵살해도 국회가 정부의 불법을 합법화·정당화해 줌으로써 앞으로도 계속 국회를 무시해도 된다는 확신을 주는 것이자, ▲ 국민에는 경제위기가 심각한 상황에서 수조원에 이르는 추가 부담을 안기는 것이며, ▲ 국회는 스스로 권위와 권한을 포기하는 것이라는 점을 지적함.
- 그러나 국회는 이와 같은 호소와 경고를 외면한 채, 정부의 불법적이고 굴욕적인 8차 방위비분담 특별협정과 방위비분담금의 LPP 사용 양해를 동의해 줌.
- 이는 국회가 스스로 정부의 시녀임을 선언하고 방위비분담금 불법 전용에 대해 면죄부를 준 것임.   

12) 2004년 12월 6일, 용산 및 LPP협정에 대한 국회 통외통위 공청회 때 유영재 미군문제팀장이 진술인으로 참석하여 이 같은 발언을 함.

3. 방위비분담협정 대응의 교훈

- 이번 대응을 통해 아무리 문제가 심각하고 우리 주장이 아무리 옳다고 해도 국민적 공분이 모아지지 않으면 친미에 찌든 정부나 국회의 입장을 변화시킬 수 없다는 사실을 다시 한 번 절감함. 즉, 우리 요구를 관철하기 위해서는 해당 사안을 대중에게 널리 알려 국민적 힘을 모아내는 것이 기본이라는 것을 다시 확인함.

- 이런 점에서 평통사의 전문적이고 정당한 내용을 다수 대중에게 쉽고 효과적으로 전달하여 다수 대중의 공감을 얻어낼 수 있는 특별한 대책이 필요함.

4. 향후 대응계획

- 방위비분담금 청문회 계속 요구

- 방위비분담 특별협정에 대한 위헌법률심판 청구 또는 헌법소원심판 청구

- 방위비분담 협상 책임자(외통부, 국방부 등) 고발                       

- 주한미군 탈세에 대해 비과세 조치한 국세청 관계자 고발

- 미국에 방위비분담금 전용 관련 정보공개청구 또는 법적 대응 검토

- 온라인 등을 통한 지속적 문제제기