사람 잡는 개발, 그리고 발전권 | 여는 글 5.31 지방선거를 통해 브레이크 없는 개발공화국의 면면을 재확인했다. 그리고 이제 선거에 당선된 이들의 임기가 시작되어 수많은 개발공약들이 정책으로 입안되어 집행을 예고하고 있다. 우리의 지방자치는 단언컨대 주민의 번영보다 지역의 번영을 추구하여 왔다. 지역주민들은 지금 이 순간에도 개발에 동참하거나, 철저히 소수자로 전락하여 배제되거나 하는 양자택일을 강요받는다. 개발공약의 남발, 단체장의 독단적 결정, 관주도의 추진, 주민의견수렴의 형식화, 토호개발세력의 연대, 약자에 대한 배려의 실종 등 이 땅에서 개발이 가져온 문제점은 이루 헤아릴 수 없고 그만큼 구조적이며 견고하다. <사람>은 지방선거와 개발공약의 문제, 뉴타운으로 대표되는 도시개발과 단군 이래 최대라는 새만금 개발 등을 돌아보며 인권운동이 개발에 맞서 무엇을 해야 할 것인가를 고민한다. ‘인권영향평가제’란 용어만큼이나 아직은 생소한 발전권이 해답을 주지는 못하더라도 실마리를 제공할 수는 있지 않을까 하는 기대도 해본다. 하지만 언제나 그렇듯 해답은 결국 찾아가는 것이고 우리 안에 있다. :: 지자체들의 건설업, ‘개발자치’ :: 누구도 한양주택을 파괴할 권리는 없다 :: 지역과 민주주의를 개발이 좀먹고 있다 :: 개발은 발전권인가

지방자치는 참여와 자치를 통해 지역의 발전을 도모하되 그 발전이 궁극적으로 지역주민들의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 한다. 그러나 우리의 지방자치는 ‘주민의 번영’보다 ‘지역의 번영’만 화려하게 추구하는 것에 경도되어 있다. 이는 우리의 지방자치가 이른바 개발자치에 치우쳐 있는 것과 무관하지 않다.


1990년대 초 지방자치가 복원된 이후 중앙정부에서 지방자치단체로 이양된 권한과 업무 중 가장 많은 부분은 도시계획을 포함한 지역개발 분야다. 지방현실에 볼 때, 도시계획은 지역주민들의 재산권 행사와 재산가치 변화에 심대한 영향을 주기 때문에 지방자치단체가 이양받기를 가장 원하는 자치분야이면서, 동시에 지방사회를 가시적으로 변화시키고 또한 발전시키는 데 있어 가장 중요한 정책수단이자 영역이다. 그런 만치 자치권의 일환으로 추진되는 각종 개발사업들은 지역사회의 뜨거운 관심과 논란을 불러일으키면서, 동시에 지역의 토호세력들이 만들어 놓은 부패적인 먹이사슬에 쉽게 걸려들고 있다.


우리의 지방자치는 개발자치


우리가 지방자치를 개발자치라 부른 것은 바로 이를 일컫는 것이다. 개발자치의 중요한 출발점의 하나가 바로 선거에서 무분별한 개발공약의 남발이다. 지방자치의 선순환적 구조에서 선거공약은 지역주민을 대표하는 정치인과 유권자 간에 맺어지는 정책에 관한 약속이며, 이를 자치행정 과정을 통해 풀어가는 것이 곧 지방자치인 셈이다. 그러나 지방자치의 역사가 일천해서 그런지, 선거공약의 이러한 동학은 우리의 자치 틀 내에서 제대로 작동하지 않고 있다. 우리의 지방선거에서 유권자들은 지역일꾼을 뽑는 척도로 공약을 제대로 사용하지 못하고 있고, 또한 공약을 정책으로 옮겨내는 과정과 틀이 지방자치임도 제대로 인식하지 못하고 있다. 그러다 보니 공약은 선거란 시점에서 후보자들이 유권자의 환심을 사기 위한 자기 홍보 수단으로만 활용되고 있다. 콘텐츠도, 실행력도 고려하지 않은 채 지역발전에 관한 장미 빛 비전을 담고 있는 것이 태반이다. 그나마 정책으로 각색되어 실행되는 공약도 기왕의 개발행정에 묻혀 개발에 관한 사업으로 둔갑하기 일쑤다. 공약이 개발정책으로 윤색되고, 지방자치의 역량이 이 부분으로 집중되다 보니 지역주민들의 ‘삶의 질’을 살찌우는 환경, 복지, 문화, 자치 등은 지방자치에서 늘 뒷전에 있다.


실제, 민선 3기 지방자치단체들의 공약사업에 대한 조사결과를 보면, 기초자치단체와 광역자치단체 구분할 것 없이 선거공약에서 둘 중 하나는 개발공약이었고 넷 중 하나는 도로건설 공약이었다. 문화, 복지, 관광 등 부문에 포함되어 있는 건설사업까지 확대해 보면, 셋 중 둘 이상이 개발공약이라 할 수 있다. 예산기준으로 보면 80% 이상이 개발공약을 반영하는 사업으로 분류될 수 있었다. 이러한 경향은 지난 5.31 지방선거에서도 비슷하게 나타났다. 출마자들이 내건 공약의 대부분이 개발과 직간접으로 관련되어 있었고, 또한 당선자들도 취임 일성으로 각종 개발비전을 경쟁적으로 발표했다.


이렇듯 개발공약의 남발은 개발자치의 출발점이지만, 또한 이를 지속시키는 매개체이기도 하다. 개발공약으로 당선된 단체장들은 주민과의 약속이란 미명으로, 또한 임기동안의 치적을 쌓기 위해 스스로의 역할과 권한을 ‘지역의 개발’에 집중시킨다. 민선3기 지방자치단체장의 업적을 평가하면서 한 언론은 ‘이 땅의 시장과 군수들은 건설업자’라고 평했던 것은 바로 이를 지칭하는 것이다. 문제는 개발공약의 남발과 개발자치로 경도되어 있는 지방자치 하에서 지역주민의 삶의 질은 상대적으로 더욱 악화되고, 또한 지역사회의 약자들이 삶에서 누려야 할 권리의 침해가 비일비재하게 발생하고 있다는 사실이다.


지역개발의 비민주성과 인권의 침해


공약은 많은 경우, 빈 약속이란 의미의 공약으로 전락하기도 하지만, 동시에 유권자와 약속을 지킨다는 명분과 치적을 위해 당선자들이 임기동안 역점을 두고 추진하는 정책과제가 되기도 한다. 공약을 정책으로 집행하는 것은 당연한 것이고, 이 점에서 어떠한 문제가 있는 것이 아니다. 그러나 정책집행과정에서 ‘개발공약의 남발’ 혹은 ‘과도한 개발공약’은 다른 정책에 우선하여 무리하게 추진되는 가운데 많은 부작용을 초래하게 되는 데 문제의 심각성이 있다.


지난 5.31 지방선거에서 시민단체(5.31지방선거시민연대)들은 과도한 개발공약을 ‘막개발 헛공약’으로 규정하고, 그 대표적인 사례를 발표한 바 있다. 그 중에는, 가령 서울시의 50개 뉴타운사업, 경북의 산업도시 건설 사업, 전북의 새만금 개발, 경남의 신공항건설 등이 포함되어 있었다. 이러한 예들에서 보다시피 ‘개발공약의 남발 혹은 과도한 개발공약’으로 간주되는 것은 실현 불가능성의 문제를 떠나 개발이 이루어지면 지역환경은 물론 지역주민의 삶에 지대한 영향을 끼치게 된다.


가령, 수십개 뉴타운 사업이 본격적으로 추진되면, 서울의 많은 지역이 쾌적한 주거지로 바뀌고 부동산 가격 상승으로 주민들의 자산가치가 증식하며 도시의 미관이 크게 개선되는 긍정적 효과가 분명 있다. 그러나 많은 지역에서 뉴타운 사업이 동시에 무리하게 추진되면, 집값과 땅값이 폭등하면서 다른 지역으로 급속히 확산되고, 개발이익을 전제로 한 고층 고밀화는 인근지역의 인프라에 과부하를 걸고 환경을 악화시키며, 싹쓸이 개발로 삶의 공간적 흔적들이 사라져 도시의 정체성이 끝없이 부정 당하게 되는 등의 부정적 효과도 동시에 광범위하게 발생한다.


무엇보다 가옥주나 토지소유주 중심으로 사업이 추진되면 저소득 세입자들은 적절한 보상을 받지 못한 채 퇴거를 당해 그곳에서 영위하던 소득 및 생활활동의 관계가 파괴되어 삶의 정주적 안정을 잃게 된다. 가옥주나 소유주는 자산의 소유권에 기초해 막대한 개발이익을 누리게 되지만, 세입자들은 소유권이 없다는 이유로 개발이익의 향유는 물론 주거권을 일방적으로 박탈당하게 된다. 소유권이나 주거권이 헌법에 보장되어 있는 기본권의 한 범주란 측면에서 양자는 동일한 권리라 할 수 있지만, 우리나라에선 주거권이 제대로 보호되거나 구제받지 못하고 있다. 유엔은 주거권을 주거인권이라 규정했다. 주거적 삶에 대한 기본권리라 할 수 있는 주거권은 인권의 차원을 동시에 가지고 있다는 뜻이다. 사람다운 삶의 권리를 누릴 수 없게 만든다는 점에서 주거권의 침해는 이렇듯 인권의 침해란 차원을 분명히 가지고 있는 것이다.


이는 비단 뉴타운 사업에서만 발견되는 것이 아니라 기존의 각종 재개발, 재건축, 신도시건설, 공단조성, 도로건설, 군기지건설, 댐건설, 공항건설 등에서 늘 있어 왔던 현상이다. 이러한 개발사업들에서는 주거권 침해만 아니라, 강제수용에 의해 소유권의 침해, 고층고밀도 개발에 의한 인근주민들의 조망권 및 일조권의 침해, 국토 난개발에 의한 생태종의 권리 침해와 함께 미래세대의 생존권 혹은 환경권의 침해 등이 다양하게 발생하고 있다. 또한 이러한 침해가 이해당자간의 갈등과 대립으로 발생할 때는 국가기관에 의한 법집행이란 이름으로 세입자나 원주민들이 강제 퇴거되고, 그들의 가옥과 건물이 강제해체되며, 주민들의 항의를 제압한다는 명분으로 경찰이 폭력을 사용함으로써, 2차적인 인권침해마저 발생하게 된다.


그러나 개발과정에서 발생하는 인권침해는 간접적인 경우가 많고, 또한 다른 형태의 권리침해를 일차적으로 드러내기 때문에, 이에 대한 사회적 주목이나 국가적 대응이 제대로 강구되지 못하는 게 보편적이다. 중요한 것은, 과도한 개발공약은 당선자가 임기동안 이를 실현하기 위한 개발사업을 무리하게 추진하게 되고, 그 과정에서 인권이 침해될 가능성이 더욱 커지지만, 사회적으로 적절히 주목을 받거나 보상을 받지 못함으로써, 피해당사자들의 고통과 어려움이 가중된다는 사실이다. 가령, 혁신도시나 기업도시와 같은 정책과제들이 많이 추진되면 될수록, 추진당국은 정해진 정책목표를 무리하게 집행하는 가운데 환경영향평가를 요식적으로 하고, 주민의견을 제대로 반영하지 못한 채 기본계획을 수립추진하며, 턱없이 낮은 보상비를 책정해 놓고 일정기간 동안 이를 강제로 집행하면, 지역주민들의 권리가 침해받을 가능성은 더욱 커진다.


많은 경우 이러한 권리침해는 공약을 정책으로 집행하는 공적인 틀 속에서 이루어진다. 이는 사업자체가 잘못되었거나 불필요하다는 점보다 집행과정이 민주적이지 못한 데서 권리침해의 싹이 트게 된다는 것을 의미한다. 말하자면, 개발공약이 남발되었던, 혹은 과도한 개발을 공약했던, 이를 지방자치란 틀 내에서 추진할 때, 그 사업의 목표나 당위성, 절차를 이해당사자인 주민들과 충분히 논의하고, 그들의 의견을 올바르게 반영하며, 또한 그들의 권리를 존중해주는 민주적 절차가 보장되면, 그렇지 않을 때보다 권리 침해의 가능성은 훨씬 적어지게 된다.


실제 지자체장이 역점을 두고 추진하는 개발사업들은 개발자체도 문제려니와 낮은 민도, 관료들의 군림의식, 관료들과 지역토호세력간의 유착관계, 개발업자들의 로비, 임기 내에 가시적인 성과를 내기 위한 추진 일정 등의 조건들이 복합적으로 작용해 계획을 제대로 검토하고 주민들의 의견을 제대로 청취하고 참여시키는 것이 어려운 경우가 태반이다. 서울의 청계천 복원 사업에서 보듯, 이는 결국 개발세력들 간의 부패적 유착관계를 만들어내는 원인이 되기도 했다.


청계천 복원의 경우 시장의 핵심공약으로, 많은 반대에도 불구하고 강압적으로 추진함으로서 시민사회의 의견이 제대로 반영될 수 없었고, 토목관료 중심으로 하향적으로 추진되는 가운데 주변 상인과 노점상과의 협의 등이 형식적으로 이루어졌다. 또한 주변개발에 대한 계획이 불완전하게 수립된 상태에서 추진됨으로써 상업적 재개발이 본격화 되면 경쟁력이 없고 자본력이 약한 소상인이나 영세상인들은 쫓겨날 수밖에 없다. 환경 및 역사 복원이 불충분하게 이루어짐으로서 생태종의 권리나 역사문화의 향수권 등이 충족될 가능성도 그만큼 적어졌다. 청계천복원 사업은 여느 공약사업과 마찬가지로 무리하게 추진함으로서 그에 따른 여러 후유증을 동반했다.


이렇듯 개발공약의 남발은 정책으로 집행하는 과정에서는 단체장의 독단적인 결정, 관주도적 추진, 주민의견 수렴의 형식화, 토호개발세력과의 연대, 재정의 집중, 사업의 중장기적 영향에 대한 대책 부재, 약자에 대한 배려 미흡 등으로 인해 많은 부작용을 동반함으로서 주민들이 인간으로서 누려할 삶의 권리를 직간접으로 제약하게 된다. 과도한 개발공약이 지역주민들의 인권을 제약하지만 이에 대한 적정한 예방책과 개입, 그리고 사후 대책의 부재는 이러한 상황을 더욱 악화시킨다.


인권을 배려하는 지역개발


제4기 민선자치가 이제 막 시작되었다. 어느 선거 못지않게, 지난 5.31선거에서도 후보자들이 장밋빛 청사진을 제시한다는 미명 하에서 각종 개발공약을 남발했고, 또한 이에 대한 충분한 검증을 거치지 못한 채 당선된 경우도 많다. 따라서 개발공약의 남발 혹은 과도한 개발공약은 그 자체로 하나의 족쇄가 되어 과도한 개발사업으로 둔갑해 본격 추진되면 그에 따른 인권침해가 빈발할 것으로 예상된다. 늦었지만 지금이라도 주민들을 위한 각종 개발사업은 인권을 배려하는 방식을 최대한 강구하도록 해야 하는 바, 이를 위한 몇 가지 제안을 하면 다음과 같다.


첫째, 앞으로의 선거에서는 개발공약을 근본적으로 봉쇄할 수 있는 장치의 제도화가 필요하다. 최근의 메니페스토운동의 활성화는 이를 위한 한 수단이 될 수 있다. 그리고 이미 당선되어 취임한 단체장의 공약에 대해서는 시민사회적 관점에서 종합평가해 막개발, 헛공약의 성향이 강한 것은 정책의제 후보군에서 제외하거나 개발의 후유증이 최소화될 수 있는 것으로 내용을 조정토록 해야 한다.


둘째, 공약이 개발사업으로 집행되는 단계에 이르면, 일정 규모 이상의 사업에 대해 실시되는 각종 영향평가시 인권침해 부분을 한 항목으로 포함시키도록 해야 한다. 즉 개발사업의 인권영향을 평가해, 부정적 영향이 현저할 경우 사업을 보류 중단시키던지, 아니면 저감대책을 강구해 실시하도록 해야 한다.


셋째, 주요공약이 개발정책으로 집행되는 과정에서는 다른 과제에 비해 그 운영을 더욱 민주적으로 하도록 해야 하며, 이에 대해선 공약을 내건 단체장의 책임을 분명히 하도록 해야 한다. 공약사업을 민주적으로 운영하기 위해서는 보통의 정책집행에서 요구되는 주민의견 청취, 공람공고, 사업단계별 주민참여 등의 조건을 충실히 이행하는 것이 일차적이지만, 이에 더해 단체장이 직접 과정을 챙기고 확인하는 역할을 맡도록 해야 한다.


넷째, 공약사업으로 인해 인권침해 사실이 확인되면 일차적으로는 단체장이 직접 조사하고 이를 해결하도록 해야 하지만, 그러한 역할을 소홀히 함으로서 문제가 더욱 악화되면 이는 단체장에 대한 주민소환의 요건이 되도록 제도화해야 한다. 다시 말해 단체장이 개발공약으로 내걸었고, 이를 가지고 당선이 되었지만, 그 집행과정에서 감독과 책임을 소홀히 함으로서 지역주민의 인권침해를 초래했다면 이는 그 자체로서 주민소환을 묻는 대상이 되도록 해야 한다는 뜻이다.


다섯째, 개발공약을 포함한 과도한 개발로 인해 주민들의 인권에 가해지는 영향에 대해서는 지역시민사회가 일상적으로 감시하는 것이 가능해야 한다. 이를 위해서는 지역 소재 인권단체가 다양하게 활성화되어야 하고, 이들의 활동을 뒷받침할 수 있는 법적 근거가 마련되어야 한다. 아울러 인권침해가 실제 발생할 경우 피해 주민들이 보다 쉽게 구제받을 수 있도록 하기 위해선 공익법률구제제도가 활성화되어야 한다.