군사케인스주의의 탄생

최근 해외에서는 유럽의 군비증강 정책을 ‘군사케인스주의’로 분석하는 경우가 늘고 있다. 케인스주의는 정부가 시장을 방임하지 않고, 재정 지출 확대 등 적극적인 개입을 통해 사회 전체의 ‘유효수요’를 창출함으로써 고용 확대를 이끌어야 한다는 경제이론이다. 이에 반해 ‘군사케인스주의’는 군수산업을 비롯한 국방분야를 정부의 재정 지출을 통한 유효수요 창출이라는 케인스주의의 핵심정책수단으로 활용하는 정책기조를 일컫는다.

정부가 이와 같은 선택을 한다면 예산을 투여하는 과정에서 비군사 영역일지라도 군인보훈사업, 우주개발, 디지털·통신 인프라 구축, 원자력산업 등 국방과의 연관성이 밀접한 분야는 최우선순위로 고려가 되겠지만, 사회분야와 사회간접자본으로 대표되는 비군사 영역 전반에 대한 관심은 아무래도 우선순위 밖으로 밀려날 수밖에 없다. 실제로 국방비 지출이 경제 활성화를 가져온다고 믿는 반면, 사회분야 지출을 ‘예산 낭비’나 ‘재정건전성 훼손’으로 폄하하는 이들은 분명히 존재한다.

이처럼 케인스주의의 변종인 ‘군사케인스주의’가 역사적·이론적으로 출현한 배경에는 크게 세 가지 관점이 존재한다. 첫째는 대규모 국방비 지출이 오히려 경제성장을 촉진함으로써 ‘대포와 버터’가 제로섬 또는 상충관계에 갇히지 않고 포지티브섬이 가능한 관계로 이어질 수 있다는 인식의 전환과 확신이다. 둘째는 군비증강과 군비경쟁을 정당화하거나 국방비 규모를 방어하는 논리로써 케인스주의를 적극적으로 활용하는 경우다. 셋째는 케인스주의 자체가 지닌 구조적인 한계로 인해, 이것이 본질적으로 군사주의와 결합할 수밖에 없다고 보는 비판적 흐름이다.

그렇다면 이러한 거시 정책 기조는 어디에서 비롯되었을까? ‘군사케인스주의’가 출현하기 훨씬 이전에도 정부의 국방분야 지출은 늘 많은 논란과 갈등을 불러왔다. 예컨대 1916년 제1차 세계대전 참전을 숙고하던 미국 우드로 윌슨 행정부의 군수물자 생산역량 확보 구상은 ‘대포와 버터’라는 관용어구가 탄생하는 계기가 되었다. 당시 미국 의회에 상정된 국방법(NDA 1916) 초안에서 걸림돌이 된 조항은 제124조였다. 이 조항은 정부가 직접 제조시설과 수력발전소를 건설해서 전량 수입에 의존하던 ‘화약 원료인 질산염을 전시에 자체 생산’하겠다는 내용을 담고 있었다.

그러나 이 조항은 정부가 안보를 명분으로 평시에 민간 산업에 개입하는 사회주의 정책을 추진하여 시장을 독점하려 한다는 주된 비난과 함께 사업 타당성 부족, 예산 낭비라는 지적이 이어졌다. 이로 인해 찬성파 의원들은 ‘평상시에는 질산염을 활용해 비료를 생산’하겠다는 수정안을 추가해야만 했다. 이는 제1차세계대전으로 인해 수입이 중단되면서 ‘비료위기’에 직면해 있던 농민들의 표심을 달래는 한편, 식량 안보를 명분으로 국가의 시장 개입에 반대하는 비판 정서를 완화시키기 위한 타협책이었다.

이렇듯 전시 군수 물자 생산과 평시 산업 인프라 구축을 하나로 결합하려 했던 국가 주도 사업의 경험은 1929년 대공황 이후 전국적인 규모의 지역 개발사업인 ‘뉴딜’과 케인스주의적 정책 전환의 중요한 역사적 선례이자 토대가 되었다. 특히 1937년 이른바 ‘루스벨트 불황’이라는 경제 재침체가 일어나자 미국 행정부는 균형재정에서 적극적 경기부양으로 과감하게 정책 기조를 선회했다. 1938년 뉴딜은 불황기에 정부가 적자를 감수하더라도 유효수요를 창출하는 마중물 역할을 해야 한다는 케인스주의적 해법을 공식 수용했다. 뒤이어 제2차 세계대전이 발발한 가운데 미국 경제가 한 걸음씩 전시 경제 체제로 개편되면서 케인스주의는 마침내 그 꽃을 피웠다. 전쟁 초기 국방 부문에 투입된 대규모 정부 지출은 민간 소비 영역까지 활성화시키는 선순환을 일으켰다.

그러나 1941년말 일본의 진주만 공격으로 전장이 확대되고 무기 수요가 대폭 늘어나면서 미국 경제에는 여러 부작용이 잇따랐다. ‘전시생산위원회(WPB)’ 산하 기획위원회와 군부가 맞붙은 1942년 이른바 ‘실현가능성 논쟁’에서 ‘WPB’ 측 경제학자인 사이먼 쿠즈네츠는 국민총생산(GNP)과 산업연관 분석에 기초해 당시 군부가 미국경제의 체력을 뛰어넘는 비현실적인 요구를 하고 있음을 입증하고, 정부가 이를 통제하지 않을 경우 궁극적으로는 전쟁 수행 능력의 고갈은 물론 전시 경제 체제 전반의 붕괴를 초래하게 될 것이라고 거듭 경고했다.

쿠즈네츠의 손을 들어준 ‘전시생산위원회’는 군부의 과도한 수요를 억제하고자 무기생산 목표를 현실에 맞게 20%가량 강제 삭감하는 생산 효율화 조치를 단행하였다. 뒤이어 민간부문의 붕괴가 가져올 국가 체계의 조기 파산을 막고자 국민 생활에 필수적인 생필품·서비스·기반 시설에 대해서는 ‘최저 민간 수요량’이라는 안전장치를 구축해 이 한도를 초과하지 않는 요구만큼은 확실하게 보장했다. 또한 과잉 발주와 병목 현상을 해결하고자 ‘통제물자계획(CMP)’을 도입해 3대 핵심 원자재인 철강, 구리, 알루미늄 배분권의 장악을 통해 군부와 민간 전반의 수요까지 철저하게 통제했다.

전쟁이 종식된 후, 전후 해법을 둘러싼 정치경제적 갈등은 새로운 국면으로 접어들었다. 트루먼 행정부는 전후 ‘균형재정’과 ‘증세’를 선호하는 뉴딜의 전통적인 재정 정책으로 복귀했다. 균형재정은 적자재정과 물자 부족 등 전시 경제 체제의 부작용에서 비롯된 인플레이션을 막아 경제를 연착륙시키고 국가부채를 감축하는 데 목적을 두었다. 그 초점은 전시에 800억 달러까지 돌파했던 국방 지출 규모에 맞춰졌다. 당시 정부는 CIA의 보수적인 정보 판단보다는 소련이 최소한 1955년까지는 경제력과 기술력의 부족으로 핵개발이 어려울 것이라는 미육군 정보국(G-2) 등의 낙관적인 전망에 의지했고, 핵 독점의 지속 아래 전략적 우위를 자신하고 있었다.

그러나 예상보다 빠른 1949년 8월 소련이 마침내 미국의 핵 독점 구조를 깨뜨렸다. 외교적 접근을 강조하던 조지 케넌이 경질되고, 행정부 내에서 딘 애치슨과 폴 니츠 등 국가 안보를 최우선으로 내세우는 매파의 입지는 급격히 확대되었다.

또 하나는 ‘페어딜’ 정책의 좌절이다. 뉴딜의 정책 기조를 계승한 ‘페어딜’은 균형재정의 기조 아래 ‘증세를 통한 기존 사회복지제도의 확대’를 실현하려 했던 정책이다. 그런데 의회의 주요 상임위원회를 장악한 보수연합(공화당과 남부 민주당의 비공식 연대)는 증세와 사회복지 확대 모두를 거부하며 법안 통과를 강력하게 가로막았다. 이 과정에서 1944년 ‘경제 권리장전’을 주도했던 ‘뉴딜 좌파’ 마저 정치적으로 퇴출되면서, 전후 보편적 복지국가 노선은 미국의 경제 모델이 되지 못했다.

이러한 정치적 장벽 속에서 1948년 처음으로 전후 미국의 ‘경기 후퇴’가 발생하며 약 11개월 동안 경제 침체가 이어졌다. 이를 기점으로 ‘뉴딜 리버럴’ 내에서는 새로운 패러다임으로 현실의 한계를 극복해보자는 주장이 대두되었다.

그 핵심 방법론은 ‘적자 재정’을 통해 우선 ‘경제 성장’을 도모하고 이를 바탕으로 총수요를 창출하는 ‘성장 지향형 케인스주의’였다. 이러한 구상은 제2차 세계대전이라는 전시 경제 체제에서 정부의 대규모 투자가 국민총생산의 폭발적인 확대를 이끌었던 실증적 경험과 메커니즘에서 착안한 것이다. 이들은 정부 지출을 토대로 국민총생산을 지속적으로 확대하는 것만이 불평등을 비롯해 당면한 미국의 모든 경제 문제를 해결할 가장 강력한 수단으로 보았다.

‘성장 지향형 케인스주의’는 특히 냉전이 격화되자 새로운 국가안보전략의 정책 방향인 미국의 군비 재증강을 경제적인 관점에서 정당화하는 대단히 중요한 역할을 수행하게 되었다. 이것이 바로 ‘군사케인스주의’의 시작이며 이후 뉴딜의 핵심 목표였던 사회 구조 개혁은 안보 중심의 보수적 체제 유지에 주도권을 내주게 되었다.

‘군사케인스주의’는 국방에 특화된 ‘성장 지향형 케인스주의’의 하위 개념이다. 이는 파국적인 위기 극복을 위한 한시적인 비상수단이었던 뉴딜식 적자재정을 평상시 안보 영역으로 확장·적용하여 거대한 총수요 창출을 상시화하려는 정책 기조다. 구체적으로 ‘군사케인스주의’는 경제 체제 내 ‘유휴 자원’을 평시 안보 체제에서 가동함으로써 생산 능력(생산가능곡선, PPC) 외연을 확장하고, 생산 설비 및 인프라 확충 그리고 기술 혁신을 통해 유휴 자원의 고갈 시점을 연장하여 성장 동력을 유지하려는 메커니즘이다. 레온 키서링의 논리가 집약된 미 국가안보회의 기밀문서 ‘NSC-68’은 이를 잘 보여준다.

이 이론의 가장 중요한 개념은 국방 지출을 전쟁에 대비한 단순 소모적 안보 비용으로 보던 전통적인 관점에 머물지 않고, 경제 성장을 촉진하는 정책 수단으로 확장하여 인식했다는 점에 있다. 국방비는 제조업에 대한 인프라 투자이자 기업에 대한 연구개발투자의 성격을 가지고 있어 지극히 생산적이며 경제성을 담보한다. 따라서 현행보다 국방비를 더 많이 지출한다고 해서 경제적 타격으로 이어지지 않으며, 궁극적으로는 ‘대포’와 ‘버터’의 동반 성장 효과를 기대할 수 있다는 논리다.

이러한 ‘군사케인스주의’의 주창자들은 다음과 같은 단계적 선순환 효과를 예상했다.

1. 국방비(정부 지출) 증가는 총수요를 자극해 유휴 생산 능력을 가동하고, 승수효과를 거쳐 지출 규모 이상의 국민총생산 확대(경제 성장)로 이어진다.

2. 국민총생산(분모)이 급격하게 늘어나면 확대된 경제 규모 덕분에 국방비(분자)의 상대적 비중은 점차 낮아지거나 안정적인 수준에서 유지된다.

3. 경제의 지속 성장으로 이른바 전체 ‘파이’가 계속해서 커진다면, 국방비를 제외하더라도 민간 부문에 배분할 자원 총량이 획기적으로 증가한다.

이러한 이론적 구상은 1950년대 초반 냉전의 갈등 양상이 격화되는 상황과 맞물려 신속하게 실행에 옮겨졌다. 1949년 9월 트루먼 대통령이 소련의 핵실험을 공식 발표한 이후 미국의 전후 안보전략은 대대적인 변화를 맞이하게 되었다. 1950년 4월 완성된 ‘NSC-68’의 설계자들은 외교적, 경제적인 해법에 주력한 ‘NSC-20’과는 다르게, 소련에 대한 강경한 대응과 국방력의 대대적인 강화를 주장했다. 이 전략의 수행을 위해서는 연간 500억 달러 규모의 막대한 예산 집행이 수반되어야 하는 만큼 이미 130억 달러라는 국방비에 대한 엄격한 재정 상한선이 존재하는 마당에 그 실행 여부는 대단히 불투명한 것이었다.

그런데 때마침 ‘NSC-68’이 상정했던 ‘소련의 전면적인 위협’이 한국전쟁의 발발로 인해 현실화됐다는 위기감이 커지며 건전 재정이라는 장애물이 단숨에 제거되었다. 동년 11월 한국전쟁에 중국군이 전면 개입하자, 미국 국방부는 NSC-68’의 실행에 더 큰 박차를 가할 수 있게 전력 증강 계획을 1952년까지 조기 완료하기로 결정했다.

국방비 증액은 ‘페어딜’을 위한 적자 재정이 불가능한 의회 구도 속에서 정치적 반발을 무마하기 위한 현실적인 우회로이기도 했다. ‘뉴딜 리버럴’은 복지에는 적대적인 관점을 취하나, 안보에는 확고한 준비 태세를 요구하는 ‘보수연합’의 이중잣대를 지렛대 삼아 적자 재정 기조를 관철하고자 했다. 소련의 핵실험 성공과 한국전쟁이 전시에 준한다는 안보 위기 담론이 크게 부풀려진 가운데 보수연합은 국방비는 국가방위 수행을 위한 최우선적인 공공재라는 신념과 엄격한 재정보수주의 사이에서 딜레마에 빠져버렸다.

이렇듯 정치적 타협은 복지국가에 대한 보수연합의 이념적 거부감을 피하기 위해 국가안보를 매개로 ‘성장을 통한 경제 번영’ 기조를 이끌어냄으로써 완성되었다. 공화당 아이젠하워 행정부가 당내 반발을 무릅쓰고 일련의 정책들을 ‘현대 공화당주의’로 수용한 이후부터 미국 정치권에서는 성장 중심의 경제 운용 방식, 기존 사회복지제도의 유지, 공동의 적인 공산주의에 대한 전략, 국방비 지출 등의 핵심 의제를 둘러싸고 초당파적으로 대응하는 관행(자유주의적 합의)가 형성되었다.

이는 ‘더 이상의 복지 확대는 없지만, 국방에 기반한 자본주의의 지속적 성장에는 동의한다’는 미명 아래, 자본주의 내부의 구조 개혁은 탈색되고 케인스주의의 외형적 모습에만 치중된 합의이기도 했다. 결국 ‘군사케인스주의’는 미국의 ‘정치적 보수화’를 상징하는 결과물로, 전후 냉전 지형과 보수연합의 압박 속에서 뉴딜이 지녔던 진보적 사회 개혁 의지가 좌절되었음을 보여주는 명백한 사례였다.

미국은 1950년대 초반부터 케네디 행정부에 이르는 황금기 동안 풍부한 유휴 자원을 바탕으로 적자 재정과 국방 지출을 결합해 인플레이션 없는 경제 성장을 구가했다. ‘군사케인스주의’는 이같은 호황과 정치적 합의에 힘입어 성공적인 성장 모델로 안착하는 듯했다.

그러나 미국 경제는 베트남 전쟁이 본격화한 1965년 이후 존슨 행정부 시기에 완전고용과 설비 가동이 한계선에 다다랐고, 그동안 장기 성장을 지탱해 왔던 전제 조건들 역시 붕괴하기 시작했다. 거시경제에 대한 조절 능력을 상실한 케인스주의적 해법이 구조적 한계에 봉착하면서, 군사케인스주의는 마침내 그 제1차 전성기에 종언을 고하고, 훗날 로널드 레이건 행정부와의 만남을 기약하며 역사적 휴식기에 들어서게 되었다. 그리고 오늘날, 이 정책의 유산은 유럽의 군비 증강 기조 속에서 다시금 현대적 형태로 재조명되고 있다.