메탈클라드 대 메히코: 나프타 통치의 유독성
[시류를 거슬러] 2000/1·2웧호 제라드 그린필드
메탈클라드사와 메히코 정부 사이의 소송건에 대한 나프타(NAFTA; 북미자유무역
협정) 심사부는 지난 8월 25일 메히코 정부에게 1670만 달러를 보상하라고 명령함
으로써 메탈클라드의 손을 들어주었다. 이는 나프타 체결 이후 투자자와 국가 사
이의 소송에 대한 최초의 판결이다.
지난 1996년 10월 미국계 폐기물 처리 회사인 메탈클라드사는 산루이스포토스
주가 쓰레기 폐기 시설의 재개를 승인하지 않음으로써 나프타 조약 11장을 위반했
다고 메히코 정부를 고소했었다.
산루이스포토스 주지사는 메탈클라드사의 시설이 수자원을 오염시킬 것이라는
지질심사가 나온 후 해당 시설을 폐쇄하라고 명령했었다. 그후 주지사는 이 지역
을 60만 에이커에 이르는 생태지구에 포함시킨다고 선언하였다. 메탈클라드사는
이를 수용행위로 규정하고 9천만 달러의 보상을 요구하였다.
나프타 조약 11장의 다른 사례들
지난 1997년, 미국계 거대 화학회사인 에틸사는 공중보건에 유독하고 위험한 자
사의 가솔린첨가제 MMT를 금지한 캐나다 정부에 대해 나프타 조약 11장을 위반했
다고 소송을 걸었다. 에틸사는 캐나다 정부의 금지조치가 자사의 자산을 “수용”한
것이며 “MMT에 대한 공개적 비판이 자사의 평판에 손상을 가하므로 법적 논쟁 자
체가 수용”이라고 주장하였다.
에틸사는 캐나다 정부에 2억 5천만 달러에 달하는 소송을 제기하였다. 1년 후인
1998년 6월 캐나다 정부는 MMT를 금지하는 환경법안을 폐지하고 소송 취하를 위해
에틸사에 천 3백만 달러를 지불하였다. 11장을 둘러싼 소송이 현재 캐나다 정부에
3건, 메히코 정부에 3건, 미국 정부에 2건 계류중이다.
캐나다 기업 메타넥스사가 미국에 대해 제기한 소송 또한 [내셔널포스트] 9월 5
일자가 “수용과 다르지 않은” 캘리포니아의 환경법에 대해 메타넥스사가 9억 7천
만 달러의 보상을 요구할 것이라고 밝히면서 관심을 모았다.
이들 소송 모두는 “수용”을 폭넓게 정의하면서 투자자가 (“투자자-대-정부” 법
적 해결 조항 아래) 정부에 대해 직접 제소할 수 있는 권리를 부여해주는 나프타
조약 11장에서 보장된 투자자의 “권리”에 근거하고 있다.
메탈클라드 판결에 관한 9월 1일자 [글로브앤메일]의 기사는 환경 및 공중보건
을 보호하는 정부 규정을 11장이 위협하고 있다는 점을 (다시금) 각인시켜 주었
다. 이는 투자 규정의 표현을 수정해야 하는가에 관한 현재 (물밑에서) 진행되고
있는 논쟁에 덧붙여질 태세이다.
“문제”의 근원
그러나 메탈클라드 판결을 보다 넓은 맥락에서 이해하는 게 중요하다. 환경 규
제에 대한 공격으로서만이 아니라 정부 규제 전반에 관한 정치의 맥락에서 말이
다.
메탈클라드·메히코 소송에 관한 대부분의 보고서는 주입법이 메탈클라드사의
투자가치 손실을 야기한 것이 “문제”라고 말하고 있다. 그 결과 환경 및 공중보건
을 보호하는 법안의 유효성과 관련하여 논쟁이 이루어지게 된다.
그러나 이러한 법안이 아무 근거도 없이 나온 건 아니라는 사실을 상기해야 한
다. 노동대중의 권리와 이해를 보호하는 다른 모든 사회 및 환경 규제와 마찬가지
로 이 또한 한결같은 국지적 싸움의 결과물이다.
* “메탈클라드사는 북중부 주인 산루이스포토스의 북부지역인 과달카사르군에
있는 독성 폐기물 매립장을 재개, 확대하려고 하고 있다. -수많은 지역 공무원과
시민들의 반대에도 불구하고- 메탈클라드사의 시도가 성공할 경우 과달카사르 주
민들의 환경은 경각에 처하게 될 것이다. 주민들은 연방정부가 환경법을 강제할
것이라고 믿지 않는다. 1991년, -지금은 메탈클라드사에 독성 폐기물 매립장을 매
각한- 메히코 회사가 연방정부의 폐쇄명령을 따르지 않자 지역주민들이 -벌목용
칼을 휘두르면서- 스스로 폐쇄명령을 강제하였다.” – [다국적기업 감시](1995년
10월호)
* “1991년 9월, 지방당국이 분노한 지역주민들의 불만을 무시하자, 시민들이 벌
목용 칼을 휘두르면서 트레일러의 독성 폐기물 하역을 가로막았다.” – [다국적기
업 감시](1995년 10월호)
이러한 점에서 보면 “문제”가 발생한 것은 환경규제 때문이 아니라 지역 공동체
의 조직화된 항의 때문이었음이 분명하다. 이러한 아래로부터의 싸움은 과달카사
르 자치정부를 강제하여 폐기물 매립을 금지하게 만들었고 그 결과 주지사까지 이
에 부응할 수밖에 없었다.
따라서 메탈클라드사의 손을 들어준 나프타 판결은 환경규제에 대한 공격만이
아니다. 그것은 이러한 입법을 만들어낸 지역주민들의 싸움에 대한 공격이다.
* 다음과 같은 또다른 사례도 있다. “1998년 9월말 농민들은 아과스칼리엔테스
주 엘야노에 건설 예정인 산업폐기물 매립장 건설지에서 일주일 동안 점거농성을
벌였다.”
메히코 연방정부는 처음부터 메탈클라드사의 투자계획을 지지하면서 산루이스포
토스 주에게 금지조치를 철회하라고 압력을 가했다. 이번 나프타 판결로 연방정부
는 메탈클라드사에 보상금을 지불해야 하지만 정부는 이를 산루이스포토스 주에
대한 “승리”로, 그리고 다른 주들에 대한 경고로 받아들일 수 있다.
이는 메히코의 사례에만 적용되는 것이 아니다. 미국과 캐나다의 연방정부는 진
보적인 사회, 환경 정책을 채택한 주정부나 시정부를 버릇들이기 위해 종종 이러
한 소송에서 기꺼이 “패소”한다. 연방정부가 이러한 입법을 파기할 법적, 정치적
권한이 없는 경우, 정부는 자기 대신 나프타의 “외부” 개입을 용인할 수 있다.
“규제 수용”
지난 10년 동안 “규제 수용(regulatory expropriation)”이라는 개념이 신자유주
의 혹은 “자유무역” 의제에서 중요한 부분이 되었다. 이 의제가 무역과 투자에 대
한 장벽을 허물면서 어떠한 사회적, 환경적 대가를 치르고라도 기업이 이윤을 추
구할 수 있는 자유를 더욱더 확장시키기 위함이라는 점은 이미 잘 알려져 있다.
이러한 장벽들에는 고용이나 환경보호, 공중보건 등에 관한 법률과 같은, 정부
에 의한 기업활동 규제가 포함된다. 또한 민간기업이 배제된 공공부문 서비스 및
시설이라는 형태의 정부 규제도 포함된다.
기업의 관점에서 보자면 이런 종류의 정부 규제는 자신들의 잠재적 이윤의 가치
를 축소시키는 것이다. 다시 말해, 이는 훨씬 높은 이윤 창출 기회를 가로막는다.
따라서 결국 수용의 개념과 결합되게 된다.
엄밀한 법적 정의에 따르면, 수용은 정부에 의한 민간 재산(토지)의 취득으로
이해된다. 예컨대, 어떤 정부가 개인의 재산을 통과하는 고속도로를 건설하는 경
우 수용의 행위로 몰수가 고려되며 보통 해당 소유자에게 보상금이 지불된다.
그러나 나프타를 비롯한 최근의 국제조약은 수용의 정의를 확대시켜 적용한다.
이러한 확대된 정의에는 세 가지 중요한 측면이 있다.
1. 민간 재산은 토지와 물리적 자산만이 아니라 기업의 자산가치와 미래 이윤소
득을 비롯, 시장에 의해 결정되는 상업적 자산 가치까지 포함된다.
2. 전통적으로 보상은 전체 자산가치가 손실되는 경우에만 주어졌다. 그러나 새
로운 정의에 따르면 상업적 가치의 일부라도 손실될 경우 보상이 적용된다.
3. 수용만이 아니라 “수용에 필적하는” 행위의 경우에도 보상이 요구된다. 이것
이 의미하는 바는 광범위한 정부 정책, 입법, 행정조치들이 수용과 동일한 효과를
갖는 것으로 간주될 수 있다는 것이다.
이러한 방식으로 정부 규제에 대한 신자유주의의 공세는 다음과 같은 규제 수용
에 대한 새로운 법적-정치적 개념을 만들어내기 위해 광의의 수용 정의와 결합된
다.
* 민간 상업 자산의 가치를 축소시키거나 제한하는 국가적, 지역적
(subnational) 정부 규제(입법, 조약, 행정조치, 정책)는 “규제 수용”의 형태로
간주될 수 있다.
규제 수용은 해외투자자의 권리 목록을 추가시킴으로써 수용의 의미를 변화시킬
뿐만 아니라 정부 규제의 의미를 재정의하기도 한다. 해외투자자의 활동을 제한,
완화, 지도하거나 순응 또는 저지시키는 광범위한 정부 정책, 행정조치, 입법 등
이 이제 이들 기업의 자산을 가져가는 행위로 간주될 수 있다.
“취득” 운동
규제 수용이 국제무역 및 투자 조약 상의 새로운 개념일 뿐만 아니라 조직화된
기업 운동의 정치적 프로젝트이기도 하다는 점을 인식하는 게 중요하다. 이 운동
은 레이건 행정부에서 시작되었으며 “취득 운동” 또는 “취득 프로젝트”라 불리고
있다.
레이건 집권 당시 우익 판사와 변호사들은 일련의 대법원 소송을 통해 수정헌법
5조의 “취득 조항”의 의미를 재정의하고자 하였다. 이 조항은 다음과 같다. “…
공정한 보상 없이는 공적 사용을 위해 개인 자산을 취득할 수 없다.” “개인 자산”
과 “취득”의 확장된 정의가 적용됨으로써 투자 프로젝트의 상업적 가치나 이윤소
득을 제한하는 정부 규제가 수용 행위로 간주될 수 있게 되었다.
이들 사례 대부분은 생태지구 및 환경보호에 관한 법률을 둘러싸고 토지 개발업
자들이 지방정부나 주정부에 대해 제기한 소송과 관련되어 있다. 토지 개발업자들
은 이러한 법률이 자신들의 상업적 가치(미래의 수익을 포함하여)에 부정적인 영
향을 미친다고 주장하였다. 그 결과 지방정부들은 이들 기업에 “규제 취득”(수용)
에 대한 보상금을 지불할 수밖에 없었다.
몇몇 주는 “규제 취득”으로부터 기업을 보호하는 입법을 통과시켰지만 1980년대
말에 이르면 이러한 법률을 통과시키려는 시도가 성공을 거두지 못했다. “규제 취
득”에 관한 연방법을 통과시키려는 시도가 실패로 돌아가자 우익 사법/기업 운동
은 나프타로 초점을 이동시켰다.
“취득 운동”이 낳은 가장 중요한 결과 가운데 하나는 지방정부가 새로운 입법을
도입하기 전에 “취득 자산평가”를 수행하도록 강요받게 되었다는 점이다. 법률 초
안들은 향후에 값비싼 소송이 진행될 가능성을 피하기 위해 완화되거나 수정되고
있었다. 수용을 둘러싸고 기업들로부터 고소당할지도 모른다는 이러한 두려움이
입법 과정의 일부분이 되었다. 나프타는 3개국(미국, 캐나다, 메히코) 차원에서
이와 동일한 효과를 낳았다.
결론
투자규칙에 관한 미주자유무역지대(FTAA) 협상단은 1998년에 구성되어 현재 미
주자유무역지대의 투자 관련 장 초안을 작성 중이다. 늦어도 2001년 1월에는 결과
물이 나올 것이며 퀘벡에서 열릴 미주정상회담 직전인 2001년 4월에 아르헨티나에
서 최종안이 완성될 예정이다. 나프타 조약 11장이나 다자간투자협정을 모델로 한
규정을 미주자유무역지대에 포괄시키는 것에 대해서 반대가 있긴 하지만 이미 이
러한 식으로 진행되고 있는 듯이 보인다.
투자자-국가 고소 체계를 저지하는 데는 성공할 수 있을지도 모르지만 확대된
수용 정의가 삽입될 위험은 현실적인 문제이다.
미국의 “취득 운동”과 나프타의 확대된 수용 정의 모델이 이미 미주 지역의 여
러 신규 양자간 협정에 포함된 사실을 유념해야 한다. 미국은 아르헨티나, 볼리비
아, 에콰도르, 온두라스, 자마이카, 니카라과, 트리니다드 토바고 등과 이러한 협
정을 맺었다. 캐나다 또한 아르헨티나, 바베이도스, 코스타리카, 에콰도르, 파나
마, 우루과이, 베네수엘라, 트리니다드 토바고와 양자간 협정에 조인하였다.
“수용과 다르지 않은”, “수용에 상응하는”, “수용, 국유화, 또는 이와 동일할
효과를 낳는 조치들” 등의 모호한 표현은 정부규제까지 포함하는 수용행위에 관한
광의의 정의를 낳았다.
우리는 자유무역 및 투자 체제에 맞선 광범위한 싸움의 일환으로 국제 협정에서
규제 수용이라는 개념을 몰아내기 위해 싸워야 한다.
여기에는 공중보건, 보건의료, 교육, 환경, 지역사회 개발, 일자리 보호, 노동
조합 및 노동권, (수자원 등의) 자연자원, (종자 등의) 유전자원 등을 무역협정의
앞자리로 복원시키는 것이 포함된다. 이는 앞서 언급한 사회부문들을 무역협정의
전반적 조항으로부터 제외시키는 것을 의미한다.
요약하자면, 규제 수용에 관한 투자 규정과 관련하여 우리는 다음과 같은 지점
에 우선순위를 두어야 한다.
1. 수용의 정의를 엄격히 제한할 것.
2. 시장에 의해 결정되는 상업적 자산가치나 미래 이윤소득을 포함하는 것으로
해석되지 않도록 자산의 의미를 협의로 정의할 것.
3. 보상 없는 수용을 허용하는 “공적 목적”의 정의를 확대할 것. 따라서 앞서
나열한 사회부문에 관한 규제는 정당한 공적 목적으로 간주되어야 한다. 이로써
기업의 보상 제기 소송으로부터 이러한 규제가 제외되게 될 것이다.
* 동아시아·동남아시아에서 활동하는 노동연구 활동가.
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