[편집자 주] 미국은 (약 20여년간의 해적 방송과 공동체라디오 운동 끝에) 2000년 1월 100와트형 소출력라디오(LPFM, 이하 '공동체라디오'로 명칭을 통일함.) 방송서비스를 도입하여 현재 약 800개 방송국이 운영 중이지만, 정책 도입 초기부터 거대 방송사들의 압력과 견제도 만만치 않았다. 특히 도심 지역은 전파 간섭의 가능성(!)을 이유로 공동체라디오 방송 허가가 사실상 불가능했다. 그런데 최근 공동체라디오의 확장을 가로막아왔던 주파수 정책이 바뀌면서 본격적인 공동체라디오 시대의 개막에 대한 기대감을 높이고 있다. 아래 글은 오바마 정권 이후 최근 바뀐 주파수 정책과 신규 공동체라디오 방송 허가 규칙을 정리한 글이다. 2004년 도입되어 10년 가까이 불과 1와트 출력 7개 방송국 허가에 그치고 있는 한국에도 최근의 미국 상황은 시사 하는 바가 매우 크다고 하겠다.

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미국 공동체라디오(LPFM: Low Power FM) 수백 개가 새롭게 전파를 쏠 전망이다. FCC(연방통신위원회)는 지난 2012년 11월 12년 만에 처음으로 공동체라디오 방송국을 위한 신규 신청을 받겠다고 발표했다. 신규 허가 신청은 올 연말(2013년 10월)에 진행될 예정이다.
이번 신규허가는 2011년 1월 오바마 대통령이 서명한 ‘지역공동체라디오법(Local Community Radio Act of 2010)’을 이행하기 위한 후속조치 차원에서 진행되고 있다. FCC는 지역공동체라디오법 발효 후 공동체라디오의 확산과 활성화를 위한 일련의 조치들을 실행하고 있다. 2012년 1월 공동체라디오가 대출력(full-power) 상업 FM에 미치는 경제적 영향을 평가하는 연구 결과를 수행했으며, 이어서 2012년 3월에는 공동체라디오를 위한 주파수 확보조치를, 2012년 11월에는 공동체라디오 신규 공모일정 및 새로운 허가규칙을 발표했다. 공동체라디오에 대한 주파수 확보와 신규 규칙은 미국의 공동체라디오 활성화에 큰 영향을 미칠 것으로 보인다.
이에 본 원고에서는 FCC의 공동체라디오 주파수 확보 정책과 개정된 규정(New LPFM Rule)을 소개하고자 한다.

1. 공동체라디오 주파수 확보 정책

현재 미국의 공동체라디오에 대한 정책 방향은 공동체라디오에 대한 면허 기회를 확대하는 것이다. 공동체라디오의 사회적 필요성과 함께 공동체라디오가 기술·경제적으로 기존 상업방송에 영향을 미치지 않는다는 사실이 확인되었고, 이에 따라 전국적 차원에서 공동체라디오에 신규 허가를 진행할 예정이다. 이에 FCC는 공동체라디오의 신규 허가와 미래의 공동체라디오 주파수 자원을 확보하기 위한 주파수 정책을 발표했다.
FCC는 공동체라디오의 주파수 자원을 확보하고, 특히 도심 지역의 공동체라디오 허가를 위한 주파수를 보호하기 위해 현재 보류중인 FM 중계국(translator)의 허가 신청을 반려하기로 했다. 미국에서는 2003년 이후 6천 개 이상의 FM 중계소가 허가를 기다리고 있는 상태이다. FCC는 이 FM 중계소와 관련한 신청에 대해 라디오 방송 시장 환경을 고려해 3단계로 구분하여 처리하기로 했다. 먼저 도시의 경우 미래의 공동체라디오 방송국을 방해하는 모든 중계국의 허가 신청을 취소하기로 했다. 도시 외곽의 경우는 신청자가 중계국을 설립하는 위치에 공동체라디오 방송국을 위한 주파수에 여분이 있다는 것을 증명하는 경우를 제외하고는 모든 중계국 허가 신청을 취소하겠다고 밝혔다. 기타 지역에서는 공동체라디오를 위한 주파수가 충분히 여력이 있다고 보고 모든 중계소 신청을 처리하기로 했다. 단, 각 라디오 방송 시장에서 중계신청의 상한을 50%로 제한하도록 했다. FCC의 이러한 조치로 전국적으로 동일한 콘텐츠를 그대로 중계하는 중계소에 의해 사용되던 라디오 채널들이 이제 공동체라디오에 개방되게 되었다.
물론 이 조치로 중계 신청이 취소된 주파수 모두가 공동체라디오를 위한 공간이 되지는 않을 것이다. 특히 대중적인 라디오 시장인 대도시(뉴욕, LA 등)의 경우 주파수 여력에 한계가 있기 때문에 많은 공동체라디오 방송을 기대하기는 어렵다. 그럼에도 불구하고 전국적으로 공동체라디오 허가가 크게 늘어날 전망이며 특히 도심 지역에 새로운 공동체라디오를 설립할 수 있을 것으로 예상된다. 또한 공동체라디오를 위한 미래의 주파수 자원을 보호한다는 차원에서 이번 조치는 큰 의미가 있다.

2. 공동체라디오 신규 규칙

공동체라디오에 대한 새로운 규칙은 공동체라디오 방송의 신청 및 운영과 관련된 여러 가지 기준을 포함하고 있는데, 전반적으로 좀 더 유연하게 바뀌었다. 새롭게 바뀐 규칙을 살펴보면 다음과 같다.

1) 제2인접채널(Second adjacent channel) 규정 면제

이 조항은 새로운 규칙 중에서 가장 큰 이슈이다. 이 규칙의 적용으로 더 많은 지역에서 공동체라디오를 허가받을 수 있게 되었기 때문이다. 전국적으로 공동체라디오 방송국의 수가 2~3배 정도 늘어날 수 있을 것으로 전망된다. 특히 도심 지역에서의 공동체라디오 방송국 설립 가능성을 높일 수 있게 되었다.



2011년 발효된 지역공동체라디오법은 그동안 미국 공동체라디오의 확장을 가로막았던 제3인접채널에 대한 최소거리 규정을 삭제했다. 그러나 동일채널(co-channel)과 제1인접채널 그리고 제2인접채널에 대해서는 면허허가를 금지했다. 하지만 지역공동체라디오법은 또한 FCC에게 다른 방송국에 간섭을 일으키지 않는다면 제2인접채널에 대해 면제 규칙을 적용할 수 있는 권한도 주고 있다. 즉 원칙적으로는 제2인접채널에 대한 면허 허가를 금지하고 있지만, 다른 방송국에 대해 간섭을 주지 않을 경우 제2인접채널에 대해 허가할 수 있도록 하는 것이다. 이러한 규정에 대해 공영라디오(NPR)와 전국방송사업자연합(NAB)에서는 매우 제한적인 경우에만 예외 규정을 적용해야 한다고 주장하며, 실상 공동체라디오 방송국이 충족시킬 수 없는 조건을 제안했다. 반면 FM 중계소(repeater stations)들은 문제없이 제2인접채널에서 정규 면허를 받고 있다. 이에 대해 공동체라디오 활동단체들은 공동체라디오도 FM 중계소와 똑같은 규칙을 적용해 제2인접채널에 대해 면제받을 권리가 있다고 주장했다. FCC는 공동체라디오 방송국들이 FM 주파수를 훼손한다는 거대 방송사들의 주장에 대해 증거부족이라 일축하고, 공동체라디오에 FM 중계소 규칙을 전용해 인접한 방송국에 간섭을 일으키지 않는다는 것을 증명하면 제2인접채널에 허가를 주기로 했다.

제2인접채널에 허가를 받기 위해선 두 가지 중 하나를 증명하면 된다. 하나는 신청 방송국이 “최소거리” 제한을 충족하지 않더라도 방송국 주변의 잠재적인 간섭지역이 기존 방송국의 신호와 중첩되지 않는다는 것을 보여주는 것이다. 대부분의 방송국들은 이 경우에 해당될 것이다. 두 번째는 면허를 신청한 방송국이 이웃방송국과 잠재적인 간섭지역을 만든다 하더라도, 중복지역에 사람이 살지 않는다는 것(광야나 호수, 산 등)을 보여주면 된다. 만일 잠재적 간섭지역에 주민이 살고 있다면 특별한 안테나를 사용하면 된다. 이 방법은 도심 지역에 더 많은 공동체라디오 방송국을 설립할 수 있도록 해줄 것이다.

2) 공동체라디오와 중계국 교차소유(Cross-ownership of LPFM and translators)

이 조항은 공동체라디오 방송국이 중계국을 운영할 수 있도록 하는 것이다. 보통 공동체라디오는 중계국을 운영할 수 없다. 이에 따라 적은 출력으로 방송되기에 주변지형이나 지역적 특성에 따라 방송 커버리지가 매우 적을 수밖에 없었다. 그러나 새로운 규칙의 적용으로 공동체라디오 방송국들의 방송 커버리지가 확장될 수 있을 것으로 보인다. 다만 문제는 중계국의 비용이 수만~수십만 달러로 매우 비싸다는 점이다. 따라서 방송을 처음 시작할 때 중계국을 동시에 운영할 수 있는 방송국은 극히 소수일 것이라 전망된다.
공동체라디오 방송국과 중계국을 동시에 소유하는 데는 몇 가지 제한이 있다.

① 누구든 1개 이상의 공동체라디오 방송국을 소유할 수 없으며, 각 공동체라디오 방송국은 2개 이상의 중계소를 소유할 수 없다
② 공동체라디오 방송국의 60dbu 등고선(contours)과 중계소는 반드시 중복되어야 한다.
③ 중계소는 반드시 공동체라디오 방송국의 off-air 신호를 공동체라디오 방송국에서 직접 받아야 하고, 다른 중계소를 통해서 받아서는 안 된다.
④ 중계소는 반드시 공동체라디오 방송국으로부터 10마일 이내에 있어야 한다. (단 상위 50개 도시 외 지역의 경우는 20마일 이내)
⑤ FM 중계소는 반드시 실시간으로 공동체라디오 방송국의 주요 아날로그 신호를 재방송해야 한다.

3) 포인트 시스템(point system)

공동체라디오 면허 신청 시 한 지역에서 복수의 신청자가 있을 수 있다. 이 경우 FCC는 포인트제를 통해 최고 포인트를 받은 신청자에게만 면허를 부여한다. 포인트 시스템은 공동체라디오의 목적인 ‘지역성’에 기반하고 있다. 기존 포인트 항목은 ①운영시간(하루 최소 12시간 이상 운영) ② 지역프로그램(하루 8시간 이상 지역프로그램 편성 – 여기서 지역이란 안테나로부터 10마일 이내 지역에서 제작된 프로그램으로 인정) ③ 지역기반 (최소 2년 이상 지역 거주, 신청 공모가 열리기 2년 전부터 안테나로부터 10마일 내에 본사 또는 캠퍼스 위치 또는 이사회의 75% 이상이 거주) 등과 같은 세 가지로 각 항목에 최대 1점씩 부여했다.
FCC는 이 포인트 시스템을 개정하였는데, 전반적으로 공동체라디오가 추구하고 있는 지역성을 강화하였다. 달라진 포인트 시스템을 살펴보면 다음과 같다.

① 공동체 기반성(Established Community Presence)

이 기준은 크게 보면 이전 기준과 별반 달라지지는 않았다. 이 점수를 얻기 위해서는 신청자가 적어도 2년 동안 해당 지역에 존재했다는 것을 증명하면 된다. 다만 변화된 한 가지는 시골지역(상위 50개 시장 이외) 신청자들은 그들이 전송할 지역으로부터 20마일 이내에 위치해야 하고, 도심 지역 신청자들은 여전히 10마일 내에 위치해야 한다. 조직의 본부(headquarters) 또는 이사회 멤버의 주소 중 하나는 반드시 이 기준을 충족한 지역에 있어야 한다.

② 지역프로그램 제작(Local program origination)

이 기준은 지역에서 자체 제작한 프로그램 방송에 관한 것으로 이전 규칙과 동일하다. 이 점수를 획득하기 위해서 방송국은 매일 적어도 8시간의 지역 프로그램 편성을 서약해야 한다. 다만 FCC는 지역 프로그램에 대해 좀 더 명확하게 정의했다. 일반적으로 지역프로그램은 반드시 지역에서 만들어진 콘텐츠 또는 일정 수준의 지역 제작(예를 들어 음악프로그램의 경우 지역 연주자가 참여하였거나 지역 자원봉사자가 선곡에 참여하는 것 등)이 포함되어야 한다. 그러나 지역에서 제작되었다고 해서 모두 지역프로그램으로 인정되지는 않는다. 예를 들어 무작위로 자동선곡 되는 음악프로그램은 지역제작프로그램으로 인정되지 않는다. 또한 재방송되는 지역제작프로그램은 지역프로그램 방송시간에 다시 합산되지 않는다.

③ 주 스튜디오(main studio) 스텝운영

이 기준은 공동체라디오 운동진영에서 제안한 항목으로 새롭게 포인트 항목에 추가되었다. 이 항목의 목적은 방송국이 그 공동체에게 공공적으로 접근 가능한 스튜디오를 유지하도록 하는 것이다. 방송국의 주 스튜디오는 반드시 아침 7시에서 저녁 10시 사이에 주당 최소 20시간은 스텝이 상주해야 한다. 스튜디오 스텝은 유급직원이나 자원활동가 누구든 상관없으며 교대로 운영해도 된다.
스텝이 상주하는 주 스튜디오를 운영하는 것은 단순히 스튜디오를 관리하려는 목적이 아니다. 즉 단순히 스튜디오를 지키는 의미가 아니라 최소 주당 20시간은 지역프로그램 제작 기능을 할 수 있다는 것이다. 이는 공동체라디오의 목적인 지역성을 강화하기 위한 것이다. FCC는 스텝이 상근하는 스튜디오를 통해 방송국이 공동체의 요구에 봉사하고 그들의 요구에 대응할 수 있는 프로그램을 만드는 데 효과적이라 판단하고 있다. 주 스튜디오의 유지는 지역프로그램의 제작의도를 유효하게 할 것이다.

④ 지역프로그램 + 주 스튜디오 보너스 포인트

지역프로그램과 주 스튜디오 스텝 조항을 모두 서약하면 보너스 점수를 부여받게 된다. 즉 두 항목을 모두 서약하면 최대 3점의 점수를 받게 되는 것이다. FCC는 이를 통해 공동체라디오가 좀 더 지역 기반의 활동을 할 수 있을 것이라 판단하고 있다. 지역프로그램제작기준은 공동체에 봉사하는 방송국내 제작시설과 의미 있는 스텝의 존재를 유지할 것을 권장하기 위해서 만들어졌다. 주 스튜디오에서 제작된 프로그램이 공동체의 요구와 이익을 반영하는 데 더 효과적이며, 주 스튜디오의 유지는 지역의 재능과 아이디어를 촉진하고, 나아가 공동체라디오 방송국이 공동체의 자기표현을 위한 출구 역할을 할 수 있다고 보고 있다.

⑤ 소유권 다양성(diversity of ownership)

FCC는 특정한 경우(예를 들어 원주민부족신청자나, 학교의 경우 학생운영 및 비-학생운영 방송국 등)에 한해 공동체라디오 방송의 복수 소유를 허용한다. 이 경우 복수의 방송국을 운영할 수 있는 지역에서는 새롭게 방송국을 운영하려는 공동체들의 진입이 제한될 수 있다. 따라서 이 기준은 복수의 방송국을 가지고 있지 않는 사람에게 우선권을 부여하기 위해 만들어졌다. 즉 다른 방송 면허를 소유하지 않는 단체에 점수를 부여함으로써, 공동체라디오 방송국에 신규 진입하는 것을 장려하고 지역사회의 다양한 목소리를 담보할 수 있도록 하려는 것이다.

개정된 포인트 시스템은 전반적으로 공동체라디오가 지역사회에 도움이 될 수 있도록 지역성과 다양성을 담보하기 위해 보강되었다.
이밖에 기존 항목 중 삭제된 항목과 제안되었지만 채택되지 않은 항목들을 살펴보면

● 기존 항목에서 삭제된 기준 - 하루 12시간 운영시간 항목: 기존 규칙에, FCC는 일간 최소 12시간 운영하는 방송국에 1점을 부여했다. 그러나 공동체라디오 진영에서는 이 기준이 더 이상 좋은 공동체라디오 방송국을 구별하는 방법이 아니라며 포인트 항목에서 제외할 것을 주장했다. 왜냐하면 현대의 자동방송시스템은 심지어 한 사람이 24시간 동안 방송을 유지할 수 있도록 해주기 때문이다. FCC가 이 항목에 포인트 주는 것을 제외하는 것에 동의함에 따라 이 항목은 삭제되었다.

● 채택되지 않은 기준 - 컨소시엄 항목: FCC는 지역단체들이 컨소시엄을 구성해 신청하면 가점을 주는 것을 제안했다. 예를 들어 3개 단체가 컨소시엄을 구성해 신청하면 3점을 부여하는 방식이다. 그러나 대부분의 공동체라디오 단체들이 이 방안에 반대했다. 비록 이 방법이 지역단체들의 연합에 도움이 될 수 있겠지만, 자칫 포인트를 받기 위해 ‘서류상 파트너’를 구성하는 것으로 남용될 수 있기 때문이다. FCC는 결국 이 제안을 철회했다.

4) 동점자처리 – 시간공유(Timeshares)

복수의 신청자가 신청할 경우 동점자가 발생할 수 있다. 동점이 발생할 경우 이를 해결하는 방법으로 기존에는 두 가지가 있었다. 먼저 FCC가 동점 신청자들에게 자발적 합의를 권고하는 것이다. 합의의 방법은 시간공유이다. 시간공유는 방송시간을 나눠 쓰는 것으로 복수의 방송국들이 동일한 주파수를 공유하는 것이다. 합의는 동점 신청자 모두 또는 일부가 합의할 수 있으며, 시간공유에 대해 자발적인 합의가 이루어지면 그들의 점수는 합산된다. 이 경우 반드시 동일한 시간으로 공유를 할 필요는 없다. 각자 상황에 맞게 시분할 하면 된다.
다음으로 비자발적인 시간공유(involuntary timeshares)이다. 기존 규칙에 따르면 이는 동점 신청자들이 합의에 도달하지 못할 경우 FCC가 동점자들에게 비-갱신 면허를 연속적으로 부여하는 방법이다. 비자발적 시간공유 면허는 각 그룹들이 돌아가면서 1년 또는 2년 동안 라디오 방송국을 운영하는 것이다. 단 각 그룹의 면허기간은 총 8년이며, 갱신되지 않는다. 즉 총 8년의 면허기간을 각 신청자들이 나눠서 쓸 수 있으나 재허가가 불가능하다는 것이다. 이는 한 지역에서 방송을 하려는 단체들이 여럿일 때 유용할 수 있겠으나, 갱신이 불가능한 방송국에 비용을 투자하기를 꺼려하거나 실제 운영에는 현실적으로 어려움이 있다.

새로운 규칙에서는, 만일 지원자 가운데 어느 누구도 합의가 되지 않을 경우 FCC는 비자발적인 시간공유 대신 설립년도가 오래된 3개 단체에게만 자발적인 합의에 도달할 수 있는 기회를 제공한다. 3개 단체를 제외하곤 나머지 신청을 취소한다. 만일 3개 단체가 합의를 하지 못할 경우 FCC는 동시에 그리고 비공개로 선호하는 타임 슬롯(time slot)을 위원회에 제출하라고 한다(예를 들어 신청자가 두 곳이면 12시간으로 나눠 (1)오전3:00~오후2:59, (2)오후3:00~오전2:59, 신청자가 세 곳이면 8시간씩으로 나눠 (1)오전2:00~오전9:59, (2)오전10:00~오후5:59, (3)오후6:00~오전1:59 등). 이는 지역사회에서 존재가 가장 오래된 단체로 증명된 단체에게 우선권을 주는 것이다. 그러나 가능한 최대 범위까지 방송에 대한 경쟁 요구를 수용할 수 있도록 하루 4시간처럼 작은 단위로 시간을 부여할 것이다. FCC는 이 방법이 이전의 비자발적 시간공유보다 지속가능하고 실질적인 해결책이라 보고 있다.

5) 최소운영시간(Operating Hours)

기존 규칙에서 공동체라디오방송국들은 하루에 최소 5시간, 일주일에 적어도 6일, 일주일에 최소 36시간 운영하면 됐다. 반면 새로운 규칙은 최소 1년 동안 매일 12시간을 운영하지 않으면 방송시간을 다른 방송국과 공유해야 하는 걸로 수정되었다.
공동체라디오 방송국의 최소운영시간을 늘린 이유는 방송시간이 늘어남으로 인해 방송의 양적 증가와 프로그램의 다양성을 확대하기 위함이다. 그러나 FCC는 처음 방송을 시작한 후 3년 동안은 운영 능력을 구축할 수 있도록 방송국에 점증적으로 방송시간을 늘려나가도록 융통성을 발휘할 것이다. 즉 방송 시작 후 3년 동안은 규정을 바로 적용하지 않고 점차 시간을 늘려나갈 수 있도록 한다는 것이다.

6) 공동체라디오 유형(Classes of Service)

현재 미국의 공동체라디오는 100와트(LP100)와 10와트(LP10)의 두 가지 유형이 있다. 그러나 FCC는 10와트(LP10) 방송국 면허를 전혀 발급하지 않았다. 그래서 현재 모든 공동체라디오 방송국들은 100와트(LP100)이다. 하지만 새로운 규칙에서 FCC는 LP10을 삭제하였다.
라디오 유형과 관련해서 공동체라디오 진영에서는 LP50의 신설을 제안하기도 했다. LP100을 위한 주파수 환경이 부족한 도시 지역에서 더 많은 공동체라디오 방송국을 허용할 수 있을 것이라 보았기 때문이다. 반면 FCC는 LP250의 신설을 제안했다. 지리적으로 멀리 떨어져 거주하고 있는 시골 지역의 경우 좀 더 높은 출력이 적절하다고 판단했기 때문이다. 그러나 FCC는 이번 규칙개정에서 LP250을 신설하지 않았다. LP250에 대해선 좀 더 연구를 진행하기로 했다.

이처럼 미국의 공동체라디오는 지역공동체라디오법 발효 이후 새로운 전기를 맞고 있다. 특히 미래의 공동체라디오를 위한 주파수 확보 정책은 공동체라디오를 활성화하겠다는 정부 차원의 확고한 의지를 보여주고 있다. 새롭게 개정된 규칙 역시 공동체라디오의 특성을 유지하고 활성화될 수 있도록 기준을 명확히 하는 한편 좀 더 유연하게 적용될 수 있도록 했다. 또한 새로운 정책을 개발하고 적용하는 과정에서 많은 관련 단체와 소통하고 의견을 면밀히 검토했으며, 지역 공동체들이 충분히 준비할 수 있는 시간적 여유를 두고 진행되고 있다. 이러한 최근의 변화 지점들은 미국 공동체라디오의 미래에 대해 기대하게 한다.
마지막으로 미국 공동체라디오의 최근 정책 변화가 한국 공동체라디오에도 많은 참조가 되었으면 한다. 한국의 공동체라디오는 제도적으로 도입된 지 어언 10년을 바라보고 있다. 그러나 여전히 국내 공동체라디오는 정책적인 면에서 처음 출발점에 머물러 있다. 공동체라디오가 사회적으로 꼭 필요하다는 인식의 공감에서 진행되는 미국의 공동체라디오 관련 새로운 일련의 변화들이 한국 공동체라디오 정책에 참조가 될 수 있을 것이다.

* 참고자료

http://www.prometheusradio.org/march2012-fccupdate

http://prometheusradio.org/highlights

FCC(2012), FIFTH ORDER ON RECONSIDERATION AND SIXTH REPORT AND ORDER
http://www.fcc.gov/document/lpfm-fifth-order-reconsideration-and-sixth-report-and-order

덧붙이는 말

2003년 첫 발을 뗀 [ACT!]는 영상미디어센터 미디액트가 발행하는 온라인 저널로 국내외 미디어운동 관련 이슈를 기획, 발굴하고 있습니다. http://actmediact.tistory.com/