빈곤사회연대반빈곤 프리즘

[반빈곤프리즘1호] 박근혜정부 복지정책의 성격과 전망

‘맞춤형’이 아닌 ‘선별적, 국민 분열 추구’ 복지

1. 박근혜 복지정책 개요

박근혜 정부가 출범한 지 100일을 넘겼다. ‘아버지의 꿈은 복지국가’라고 언급했던 박근혜정부의 복지정책은 국정5대 목표의 하나로 ‘맞춤형 고용·복지’를 제시하며 밑그림이 드러났다. 복지전략으로는 △생애주기별 맞춤형 복지 제공△자립을 지원하는 복지체계 구축 △서민생활 및 고용안정 지원 △저출산 극복과 여성 경제활동 확대 등을 제출하였다.(그림1 참조)
  <그림1>박근혜 정부 맞춤형 복지 [출처: 박근혜대통령 국정과제, 제18대 대통령직 인수위원회. 2013.2]

2013년도 보건복지부 업무계획에서는 “국민행복을 향한 맞춤복지”란 제목으로 ‘국민 100% 행복사회’를 비전으로 하고 △보다 두터운 중산층 형성 △안락하고 건강한 삶 △모두가 함께 가는 사회통합 을 중점 목표로 제시하고, 아동, 청장년, 노인, 보건의료, 취약계층 등의 영역별 실천계획을 제출하였다. 그 개요는 그림2와 같다.
  <그림2>박근혜 정부 복지 전략 [출처: 2013년 업무계획, 보건복지부. 2013.3]

박근혜 대통령은 취임사에서 다음과 같이 천명하였다.

“어려운 시절 우리는 콩 한쪽도 나눠먹고 살았습니다. 우리 조상은 늦가을에 감을 따면서 까치밥으로 몇 개의 감을 남겨두는 배려의 마음을 가지고 살았습니다.

계와 품앗이라는 공동과 공유의 삶을 살아온 민족입니다. 그 정신을 다시 한 번 되살려서 책임과 배려가 넘치는 사회를 만들어 간다면, 우리 모두가 꿈꾸는 국민 행복의 새 시대를 반드시 만들 수 있습니다. “

이뿐만 아니라 박근혜 대통령은 당선이 결정된 날 광화문에서 당선 인사를 통해 ‘민생대통령’ ‘약속을 지키는 대통령’이 될 것이라 천명하기도 했다. 그러나 박근혜정부가 내놓은 국정과제와 전략을 살펴보면 ‘정부와 국민이 동반자의 길’을 같이 걸어갈 수 있을지, 과연 ‘공동과 공유의 삶’이 넘치는 사회를 만들 수 있을지, 그리하여 ‘국민행복의 새 시대’를 만들 가능성에 대해 의구심을 품지 않을 수 없다. 그리고 대통령에 취임하기 전 인수위시절부터 공약이 후퇴하거나 왜곡되고 있다는 지적이 지속적으로 제기되기도 했다. 이제 취임 100일이 넘어선 시점에서 이같은 의구심과 평가가 왜 제기되는지 살펴보기로 하자.


2. 박근혜 복지정책 평가

1) 복지정책의 성격

○ ‘국민통합’이 아닌 ‘선별과 분리’ 전략이다.

박근혜 정부에서 많이 강조되는 브랜드는 ‘국민행복’이다. 국정비전으로 ‘국민100%행복사회’를 제시하고 그 목표로 ‘사회통합’을 내걸고 있다. 이는 주요정책에도 반영되었다. ‘국민행복연금’ ‘국민행복주택’ ‘국민행복의료’ ‘국민행복기금’ 등 노후생활, 주거, 건강, 금융 등 국민의 삶과 생활영역에서 이전 정부가 ‘국가경쟁력’을 강조했던 것에서 벗어나 ‘행복’과 ‘사회통합’이라는 가치를 추구하는 것처럼 보인다. 그리고 이러한 가치를 ‘보편적 복지’를 통해 구체화하려는 것처럼 대통령 선거 당시 공약에는 비춰졌었다. ‘모든 노인에게 기초연금 20만원지급’ ‘4대 중증질환 100% 국가부담’등의 공약이 대표적이다.
그러나 인수위원회를 거치고 공약실현을 구체화해나가는 과정에서 박근혜 정부 복지정책의 성격이 분명해지기 시작하였다. 기초연금과 관련해서는 국민을 국민연금 가입자와 미가입자, 소득에 따라 차등지급하는 것으로 가닥이 잡히면서 국민들을 여러 갈래로 갈라놓고, 연금제도에 대한 불신만 키워 1개월이라는 짧은 기간에 10여 만 명이 국민연금을 탈퇴하는 사태를 낳기도 하였다.
‘대상자별 맞춤형’이라는 미명하에 가난한 이들을 애초부터 판단기준의 객관성과 정확성을 기할 수 없는 잣대로 ‘근로능력이 있는 자’ ‘근로능력이 없는 자’로 갈라놓고 ‘근로능력이 있는(있다고 판단한)자’를 급여혜택에서 제외시키려는 시도를 하고 있다. 이는 ‘가난한 이들’을 게으름의 대상으로 낙인찍어 일반 국민으로부터 분리시키는 효과만을 낳을 뿐이다. 아픈 사람들에 대해서도 이러한 분리에 기초한 정책시행이 예고되고 있는 상황이다. 근로능력이 있다고 판단되는 의료급여2종 수급자에 대해서는 건강보험대상자로 전환시켜 급여혜택을 축소시키는 방안이 제출되고 있다.
이처럼 국민을 소득에 따라, 나이에 따라, 그리고 근로능력유무에 따라 선별, 분리하여 그에 따른 복지정책을 시행하는 것은 ‘국민통합’ ‘맞춤형’이라는 수사를 아무리 쓰더라도 ‘보편적 복지’와도 거리가 멀고, 결국 기존의 잔여적․시혜적 복지의 틀을 지속하는 결과에 머무를 가능성이 크다.


○ ‘시장 중심형’ 복지전략이다.

박근혜 정부에서 내놓은 국정과제를 보면 전반적으로 복지확대를 추구하는 것처럼 보인다. 사실 김대중 정부이후 노무현 정부, 이명박 정부를 거치면서 복지는 지속적으로 확대되어 왔다. 고령화로 인한 자연증가분, 빈곤의 확대 등으로 복지는 자연스럽게 확대될 수밖에 없기도 하다. 그렇지만 복지확대는 이루어졌을지언정 국가와 사회책임을 확대하는 방향이 아니라 ‘시장’이 중심이 되고, 시장을 활성화하고 확대하는 방향으로 복지확대가 이루어졌으며, 그 결과 개인의 부담을 줄이는 효과는 거의 없었다고 할 수 있다. 이러한 시장중심의 복지확대는 ‘사회서비스 일자리 확충’ ‘보건산업 등 신성장동력 육성’ ‘일을 통한 빈곤탈출’ 등 다양한 내용의 정책으로 실현되었다. 박근혜 정부에서도 이러한 정책은 ‘맞춤형’이란 이름을 달고 있지만 연속될 것이 농후하다. 국정과제로 제시하고 있는 ‘고부가가치 사회서비스 활성화’ ‘일자리창출을 통한 창조경제’ ‘창조경제 성장동력인 보건산업 육성강화’ ‘수요자 중심 보건의료체계개편’ 등이 그런 내용이다. ‘국가가 100% 책임지는 보육지원’을 내걸고 있지만 공공어린이집의 설립 및 확충에 대해서는 적극적이지 못해 양육수당 등의 정부재정지원으로 민간어린이집 등 민간 공급체계의 배만 불리고 있다. 의료영역에서도 마찬가지이다. 건강보험 보험적용확대 등 건강보험진료비 등 의료비의 공적 지출은 지속적으로 증가하여 왔지만 의료체계는 민간의료중심으로 되어 있어, 공적 보험재정이 대형병원의 이익창출에만 기여하는 문제점을 낳고 있는 중이다. 이러한 와중에 ‘적자’라는 이유로 공공의료기관을 폐업하는 사례도 생기고 있어서 위와 같은 민간중심의 시장형 복지공급체계는 더욱 확대될 전망이다.

○ ‘삶과 생활, 대상자별 맞춤형’이 아닌 ‘재정 맞춤형’전략이다.

박근혜 정부는 지난 5월 31일 “박근혜 정부 국정과제 이행을 위한 재정지원 실천계획(이하 ‘공약가계부’)”를 발표하였다. ’13~’17년간 국정과제 이행을 위한 총 소요는 134.8조원이며, 4대 국정기조별로 경제부흥 33.9조원(25%), 국민행복 79.3조원(59%), 문화융성 6.7조원(5%), 평화통일 기반구축 등 17.6조원(13%)으로 구성되어 있다. ‘국민행복’에는 맞춤형 고용․복지 및 창의적 열린 교육 시스템 구축, 안전한 사회 구현 등을 지원하겠다고 밝혔으며, 청년창업 지원(5000억 원), 도심 내 행복주택 건설(9조 4000억 원), 대학생 반값등록금 지원(5조 2000억 원), 어르신 국민행복연금 지급(17조원), 4대 중증질환 건강보험 적용(2조1000억 원), 0~5세 보육료 또는 양육수당 지원(5조 3000억 원), 3~5세 누리과정 지원단가 인상(6조 5000억 원), 기초생활보장제도 급여체계 개편(6조 3000억 원), 문화분야 투자 확대(6조 6000억 원), 사병 월급 2배 인상(1조 4000억 원) 등에 쓰인다.
위와 같은 내용은 애초 공약과 비교해서 국방(2.4조원에서 17.4조원으로), 과학기술 지출(2조원에서 8.1조원으로)이 늘어났는데, 총액수는 공약 135조원(이 액수는 대부분 복지공약에 쓰이는 것으로 알려졌다), 공약가계부 134.8조원으로 큰 차이가 없다. 즉 복지분야가 축소될 수밖에 없을 것이다. 이미 인수위원회 시절부터 '모든 노인에게 기초연금 20만 원'이 차등 지급으로 변질되고, '4대 중증질환 국가 책임'이 비급여 보장 제외로 후퇴하는 것을 경험하고 있다. '저임금 노동자 사회보험료 전액 지원'이 현행과 비슷하게 절반 지원으로 사실상 백지화되었다. 이러한 양상이 향후 박정희대통령 임기 기간 동안 되풀이되지 않는다고 단언할 수 있을까? 지난 6월 12일에는 기획재정부 주최로 ‘13~17 국가재정운용계획’ 토론회가 열렸는데 이 토론회는 박근혜 정부 들어서서 처음 열리는 중장기 재정운용계획 관련하여 ‘재정건전성을 유지하면서 근본적인 재정지출구조개혁이 필요’하다는 논의가 이루어졌고, 복지분야와 관련해서는 ‘지출 효과성 제고 및 책임성 강화’가 이루어져야 한다는 논의가 이루어진 것으로 알려졌다. ‘복지 수요자별 맞춤형’이 아니라 ‘재정 맞춤형’으로 복지지출이 이루어질 수 있음을 예상할 수 있는 대목이다.

2) 빈곤정책평가

박근혜 정부는 취약계층을 위한 탈빈곤 대책으로 △맞춤형 개별급여체계도입 및 사각지대해소 △근로유인강화로 일하는 복지도모 △전달체계개편을 통한 체감도 제고 △장애인의 행복한 삶 지원 등을 제출했다. 특히 현재 빈곤층을 위한 유일한 사회안전망으로 기능하고 있는 기초생활보장제도와 관련해서는 <그림 3>과 같은 과제를 제시했다.
[출처: 제18대 대통령직 인수위원회 제안 박근혜 정부 국정과제.2013.2.]

올해 보건복지부 업무보고에서는 “기초수급자에 집중된 급여체계로 인해 사각지대가 넓고 복지에 안주하게 되는 구조적 문제 등을 근본적으로 개선하기 위하여 개별 급여별 대상자 선정기준 마련, 전부 또는 전무(all or nothing)의 급여체계 개선, 부양의무자 기준완화 등을 추진하겠다고 하고 ‘급여체계 개편방향’을 금년 4월에 확정하고 금년 하반기에는 국민기초생활보법 개정을 추진하겠다”고 밝히면서. <그림4>와 같은 계획을 제출하였다. 이러한 계획은 박근혜정부가 출범하면서 사회보장기본법에 따라 5월 14일 처음 열렸던 사회보장위원회에서도 <맞춤형 복지를 위한 기초생활보장제도 등 개편방안>이란 이름으로 다시 논의되었다.
이 같은 개편방향은 문제설정과 해결과제에서 한계를 가지고 있다고 볼 수 있다. 이러한 한계로 인해 새로운 문제를 더 낳을 우려가 있기도 하다. 그것을 지적하면 다음과 같다.

① 각 급여별로 선정기준만 달라질 뿐 사각지대해소와는 거리가 멀다.

인수위 국정과제 내용을 보면 현행 급여별 자격선정기준을 생계급여는 중위소득 30%, 의료급여는 중위소득 38%, 주거급여는 중위소득 4~50%, 교육급여는 중위소득 50%로 그 기준을 바꾸겠다고 제시하고 있다. 그리고 보건복지부 업무계획에서는 생계급여는 중위소득 30%, 교육급여 중위소득 50%를 기준으로 제시하고 있다. 물론 여기에다가 재산과 소득기준을 지금보다 달리 선정하는 방안이 논의될 것이다. 그리고 현행 최저생계비는 중위소득의 38%이고, 현금급여기준선은 중위소득 31%정도라고 알려져 있다. 이를 기계적으로 적용해서 사고하면 생계급여의 대상자는 지금보다 줄어들고 그 수준도 감소될 것이며, 의료급여의 대상자는 변동이 크지 않고, 주거, 교육급여 대상자수는 늘어날 것으로 예상할 수 있다.
보건복지부 업무보고에서는 정책대상자가 340만 명에서 414만 명으로 확대할 것으로 밝히고 있다. 그러나 위와 같이 대상자가 늘어나는 것은 ‘개별급여의 도입’보다는 선정기준개선(법정 차상위 기준을 최저생계비120%에서 중위소득 50%로, 부양의무자기준을 중위소득 수준에서 중위소득+수급자 최저생계비)의 결과로 나타나는 것이다. 지금도 최저생계비 수준을 높이거나 부양의무자기준을 완화하면 대상자 수는 자연스럽게 늘어난다. 그런데 위와 같이 할 경우 생계급여 수급자 수와 수준의 감소로 교육과 주거급여 대상자의 증가라는 소위 ‘아랫돌 빼서 윗돌괴기’양상이라 하지 않을 수 없다. 또한 각 급여별 욕구의 내용이나 수준, 대상자에 대한 구체적 고려 없는 지금과 마찬가지로 선정기준은 단일(최저생계비인가? 상대적 기준인가 라는 차이는 있다)하다고 볼 수 있다. 이를 ‘맞춤보장’이라거나 ‘사각지대 해소’라고 볼 수는 없다. 사람의 키에 침대를 맞추는 것이 ‘맞춤형’이지, 침대에 맞추어서 사람의 키를 조절할 수는 없지 않은가?

② 통합급여체계보다 급여의 불충분함과 사회정책의 보편성 부족이 문제이다.

지금의 급여체계를 통합급여체계로 칭하는 것은 맞기도 하고 틀리기도 하다. 지금의 기초생활보장제도는 ‘소득’보장제도로서 현금급여라는 것이 정확한 규정이다. 그 보장항목에 ‘교육비’나 ‘주거비’ ‘의료비’등 현금으로 치환될 수 없거나, 대상자별로 욕구가 다를 수 있는 항목이 일괄적으로 포함되어 현금으로 지급하는 것이라 할 수 있다. 즉 수급자에게 여타 급여혜택이 집중되고 수급자에 선정되지 못하면 아무것도 받지 못하는 것의 문제가 아니라고 할 수 있다. 물론 개별급여의 도입은 필요하다. 그러나 정부가 제시하고 있는 근거 때문이 아니라 다른 이유에서다. 수급대상자의 가구특성, 연령, 지역, 성별 등에 따라 필요로 하는 급여 내용이나 수준이 다양한데 이를 ‘현금’이란 일정한 액수로 단일화 할 수도 없고 그래서도 안 되기 때문이다. 그리고 빈곤예방을 위해서는 기초생활보장제도 상의 ‘개별급여’뿐만 아니라 사회보험, 노동시장, 사회서비스 등에 대한 통합적이고 종합적인 접근이 필요하다. 각 급여의 성격상 대상자, 급여를 필요로 하는 시기, 가구원의 특성 등이 다양하고 빈곤에 처하게 되는 원인도 소득의 감소라는 경제적 원인뿐만 아니라 노동시장, 주거, 교육 등으로부터의 다층적인 사회적 배제가 작동하기 때문이다. 따라서 문제는 빈곤에 대한 통합적, 중층적, 종합적 접근과 대책마련의 부족이지 ‘급여체계’의 문제가 아니다. 지금 정부의 기초생활보장개편움직임은 이를 간과하고 있다.

③ 근로유인강조는 ‘탈수급’대책일 뿐 ‘탈빈곤’대책일 수 없다.

서는 지속적으로 현재의 기초생활보장제도가 ‘탈수급 저해’ ‘근로유인체계의 미흡’이라는 문제점을 갖고 있다고 지적하며 이를 개선해야 한다고 천명하며 ‘근로능력평가’를 강화하는 등의 조치를 취해 왔으며 개별급여체계로의 개편도 위와 같은 문제점을 개선하기 위한 것이라고 밝히고 있다.
그러나 개별급여체계로의 개편과 ‘탈수급’은 직접적인 연관이 있다고 볼 수 없다. 근로유인형 급여체계개편의 내용으로 제시하고 있는 자활급여의 현실화, 기초수급자까지 EITC 확대 적용, 자산형성 지원사업 대상의 확대 등도 개별급여체계의 도입여부와 상관없이 이전 정부에서도 시행되었던 것이다.
그렇다면 ‘근로유인’을 내세하며 ‘탈빈곤’이 아닌 ‘탈수급’이 목적이어야 함을 강조하는 이유는 무엇일까?
기초법 제2조에는 시민권에 기반을 둔 수급권리가 명시되어 있으나, 제9조에는 근로연계의 ‘조건부 수급’ 조항을 두고 있어 모순적이다. 사회권으로서 생존권을 보장한다면 자활사업에 참여하거나 직업훈련을 받지 않는다는 이유로 생계비를 박탈해선 안 된다.
빈곤층은 노동시장에서 경쟁력을 가지지 못한다. 인구학적으로 노동능력자로 분류되는 빈곤층의 상당수는 직업능력, 취업능력이 미약하여 실제 노동시장에 진입하는데 어려움을 겪는다. 결국 그들은 노동시장의 주변부를 맴돌 수밖에 없고, 시장에서 ‘일을 통한 빈곤탈출’은 꿈도 꾸기 어렵다. 수급권자의 사회적 기본권 보장을 위한 생계급여는 기본필요(need)에 따라 주어지는 급여이기 때문에 노동을 조건으로 수급권이 박탈되어서는 안 된다. 수급자에게 조건을 부과하기보다 자발적인 취업이나 자활사업 참여를 유도하고, 취업자에게 소득공제형식의 근로인센티브를 부여하는 방식이 타당하다. 기초생활보장 수급자 단계까지 전락한 실직자의 경우, 자발적인 실업이 드물고 설령 자발적 실업자라고 하더라도 이들의 대부분은 적응장애를 가진 비경제활동인구이다.
근로빈곤층의 증가 요인은 일자리의 양극화, 취업과 실직을 반복하는 임시․일용직 및 비정규 노동자 증가이다. 따라서 ‘탈빈곤’이 이루어지기 위해서는 비정규 차별 철폐 등 노동시장에 대한 대책, 비정규 노동자를 위한 사회보장체계의 구축 등이 필요하나 이에 대해서는 보험료지원을 빼곤 거의 언급이 없다. 이런 상황에서 ‘탈수급’을 강조하는 것은 ‘근로능력’을 근거로 해서 수급권을 박탈하거나, 수급내용을 삭감하는 근거로 활용될 가능성이 높다.

④ 예상되는 문제점

위와 같은 한계로 인해 현재 정부의 계획대로 기초생활보장제도가 개편될 경우 ‘사각지대해소’ ‘일하는 복지’ ‘체감도 제고’ 등의 목표가 달성되기 보다는 추가적인 문제점이 생길 수가 있다. 예상되는 문제점으로 다음과 같은 것을 들 수 있을 것이다.

첫째, 수급대상자가 축소될 것이다.

앞에서 지적했다시피 수급대상자의 확대는 선정기준의 완화에 기초하는 것이지, 개별급여체계로의 개편에 의한 것이 아니다. 오히려 정부계획대로 추진되면 생계급여와 주거급여 대상자 수는 축소될 것이 가능성이 크다.

둘째, 행정절차복잡에 따른 갈등이 많아질 것이다.

정부의 계획대로 기초생활보장제도의 개편이 추진된다면 이는 기존 수급자선정이나 급여지급절차가 하나였던 것에서 각 개별급여의 수만큼 더 늘어나게 되는 것을 의미한다. 이는 수급대상자에게 있어서도 마찬가지이다. 수급신청을 하는 과정이 그만큼 늘어나는 것이나 마찬가지이다. 그리고 이를 담당하는 공무원의 업무는 그만큼 더 늘어날 것이다. 정부에서는 부처별 칸막이를 없애고 맞춤형 복지전달체계를 구축한다는 계획을 동시에 제출하고 있으나 이러한 절차의 복잡문제를 해결할 수 있을 지는 미지수이다. 최근 몇 개월 새 업무의 과중으로 인한 스트레스로 자살한 복지공무원이 4명이나 되어 안타까움을 자아내고 있다. 다음과 같은 외침에 귀 기울여야 할 필요가 있다.

"현장에서 맞춤형 복지의 손발이 되어야 할 사회복지 공무원들이 인력 부족과 과로로 하나둘씩 쓰러져가고 있다

그러나 위와 같은 목소리에 귀를 기울이기 보다는 경상남도 김해시에서는 ‘사회복지공무원 사기진작대책’으로 ‘가스총 등 호신용기구 지원’이란 대책을 내놓아 논란을 낳았다. 이는 수급대상자들을 범죄시하는 대책이고 이 대책이 시행된다면 또 다른 문제와 갈등을 낳을 것이다. 복지체감도가 제고되는 것이 아니라 갈등체감도가 높아진다는 것이다.

[출처: ‘국민행복을 향한 맞춤복지’2013.보건복지부.국정업무보고]


셋째, 의도하지 않는 사각지대가 늘어날 수 있다.

행정절차의 복잡함, 복지전달체계의 미흡과 담당인력의 부족 등으로 인해 ‘신청주의’에 따른 ‘사각지대’가 늘어날 가능성이 높다. 즉 수급대상자이면서도 위와 같은 이유로 인해 수급에서 제외되는 빈곤층의 숫자가 늘어나거나 급여내용의 축소가 예상된다.

넷째, ‘일을 통한 빈곤탈출지원’으로는 탈빈곤이 이루어질 수 없다.

‘근로빈곤층’은 ‘일을 하고 있거나, 일할 수 있는 잠재력을 가진 빈곤층’을 총칭하는 개념이다. 근로빈곤층규모는 중위소득 50%기준으로 외환위기 직후인 1999 년9.5%에서 2011년 11.1%로 오히려 더 늘어났으며 전체 빈곤층 중 비중은 38.3%를 차지한다. 중위소득 50%이하 근로능력 빈곤층은 143명 규모로 추정되며, 생계급여가 필요한 중위소득 30%이하 근로능력 빈곤층은 39만 명 정도 규모이다. 현재 ‘일을 통한 빈곤탈출 지원’방안으로는 근로장려세제의 확대, 사회보험료 지원, 희망키움통장 등의 자산형성지원 등의 노무현 정부시절부터 시행되어오고 있으며, 박근혜정부의 정책도 크게 다르지 않다. 그리고 근로능력이 있는 빈곤층은 우선 고용센터(취업성공패키지)에 의뢰하여 일반노동시장에 취업할 수 있도록 지원하고, 개인․가구여건 등으로 취업이 어려운 빈곤층은 특화프로그램(희망리본, 자활센터)을 통해 재도전을 할 수 있도록 지원한다고 한다. 이마저도 애초의 보험료를 전액 지원하겠다는 공약안에서 후퇴하여 반만 지원하는 것으로 후퇴되었다. 또한 ‘고용률 70%로드맵’에서는 ‘취업성공패키지 내실화’방안으로 복지급여수급자에 대해 ‘불성실참여시 관련 복지급여 지급 중지 및 재참여 제한 조치 확행’방침을 밝히고 있다. 노동시장에서의 저임금문제와 안정되고 질 좋은 일자리 마련을 위한 적극적인 대책은 마련하지 않은 채 ‘복지수급으로 일할 동기가 사라진다’라는 인식에 기초하여 수급자격을 박탈하거나 축소시킬 대책이 나올 우려가 크다. 특히 근로빈곤층의 대부분이 51-65세의 고령층이고 이들 중 60%이상은 여성이다. 따라서 정부의 ‘일을 통한 빈곤탈출 지원’방안이 소득보장방안은 등한시한 채 ‘근로연계’만을 강조하고 이를 복지수급여부와 연동시키는 것은 ‘탈빈곤’대책이 아니라 ‘급여축소’대책일 수밖에 없다. 그리고 이는 복지수급을 매개로 강제로 일을 강요하는 것이라고 볼 수 있다.

이 같은 문제점에도 불구하고 담당 주무부처인 보건복지부는 지금까지 아무런 구체계획도 발표하지 않고, 도리어 5월 24일 새누리당 의원 10명은 사회보장위원회의 발표내용을 대부분 법제화한 <국민기초생활 보장법 일부 개정법률>을 발의했다. 발의안 내용은 △기초생활보장제도의 급여를 해체해 그 위상을 손실시키고 △선정기준 및 급여수준 등 모든 내용을 타법령, 시행령 및 시행규칙, 사회보장위원회에 위임해 수급권자의 권리를 위협할 여지가 있으며 △사각지대 해소, 급여수준 상향을 위한 어떠한 노력도 보이지 않아 기초법을 개악하는 것이다.

2) 보건의료정책평가

박근혜 정부는 보건의료전략으로 인수위에서는 △의료보장성 강화 및 지속가능성 제고 △건강의 질을 높이는 보건의료서비스체계 구축 등을 국정과제로 제시하였고 이를 위한 주요 추진계획으로 △4대 중증질환 급여화(2016년 100) △어르신 임플란트 급여적용 △본인부담 상한제 개선 △보험료 부과체계개선 △일차의료 활성화 △지역거점병원 육성 △공공보건의료 공급기반육성 등을 제출하였다. 보건복지부 2013년 업무계획에서는 ‘건강한 삶을 보장하는 보건의료개혁’내걸고 △의료보장성 강화로 국민부담경감 △예방적 건강관리체계구축 △수요자 중심 보건의료체계개편 △보건의료의 지속가능성과 형평성 제고 등을 주요과제로 제출하였다.
한편 보건복지부는 ‘국민행복의료기획단’을 구성하여 3대 비급여(선택진료비, 상급병실료, 간병비) 개선방안을 마련하기 위하여 실태조사와 관련연구를 진행하고 있다.

① 보장성 강화 정책은 후퇴하고 있고 실현가능성도 불투명하다.

그러나 이러한 정책방향은 박근혜 대통령이 후보시절 공약했던 내용에서 후퇴했다는 평가를 받았고, 보건복지부 장관은 ‘공약은 선거용 캠페인’이라는 발언을 해서 질책을 받은 바가 있다.
대표적인 것이 ‘4대 중증질환 100% 국가부담’공약이다. 인수위는 “2016년까지 100% 보장할 것”이라며 “다만 선택 진료비, 상급 병실료 등은 본인 부담으로 유지할 것”이라는 입장을 표명했다. 보건복지부 업무계획에서는 2018년까지 보장계획을 수립하고 선택진료비, 상급 병실료, 간병비 등의 3대 비급여항목에 대해서는 ‘국민행복의료기획단’을 구성해서 연내 제도개선방안을 마련하겠다고 밝히고 있다. 이러한 계획은 대선공약에서 2016년까지 100% 건강보험 적용하겠다고 약속한 부분에서 명백히 후퇴된 내용이다. 이러한 내용은 지난 5월 31일 발표한 공약가계부에서도 확인할 수 있다. 공약가계부에서는 ‘4대 중증질환 관련 필수의료서비스 건강보험 적용확대’ 명목으로 5년간 2.1조원을 지원할 계획이라고 밝혔다. 이 예산은 4대 중증질환치료에 필수적인 의료서비스를 모두 건강보험에 적용하기에는 턱없이 적은 예산이다. 5년간 2조 1천억 원을 국가 예산으로 배정했는데, 1년 평균은 5천2백억 원이다. 이것은 선거기간 박근혜 후보가 연 평균 1조 5천억 원이 필요하다고 추계했던 것보다도 적다. 관련 의료계 및 시민단체 등에서는 연간 2조6천억에서 2조1천억 원이 소요될 것이라 추정하고 있는 것과 비교하면 턱없이 부족하다. 국책연구기관인 보건사회연구원은 4년간 21조 8천억이 필요하다고 추계한 바가 있기도 하다. 연 5조원이 필요한데 공약가계부에는 그 10분의 1인 5천억을 예산으로 계획한 것이다.
다른 공약과 정책도 비슷하다. ‘어르신 임플란트 급여적용’에 대해서는 사회적 형평성과 긴급성에서 문제가 제기되고 있는 상황이다. 현재 시행되고 있는 노인틀니보험도 50%에 달하는 높은 본인부담율로 인해 저소득층 노인에게는 아직 ‘그림의 떡’으로 간주되고 있는 상황에서 이 틀니부터 필요하신 분들이 실제 이용할 수 있도록 하는 정책이 먼저라는 것이다. 이 정책도 실현되지 않은 상황에서 보험 임플란트는 여전히 부자 노인들에게만 해당되는 정책일 뿐이라는 것이다. 75세 이상 노인의 어금니만 임플란트를 보험급여를 한다면 치아의 상실이 많은 저소득자들은 제외되고, 소득이 높아 이가 좋은 부유한 이들인 비교적 불필요한 분들에겐 임플란트를 보험적용하겠다는 의도로 읽힐 수 있다.
저소득층과 중산층의 의료비 부담경감을 위한 '본인부담 상한제'도 마찬가지이다. 대선공약에서는 개인소득에 따라 50만~500만원으로 10단계로 세분화하겠다고 밝혔지만, 인수위의 국정과제 최종안과 보건복지부 업무계획에서는 120만~500만원의 7단계 개편으로 결론이 났다. 결과적으로 저소득층의 본인부담 상한액이 최저 50만원에서 120만원으로 높아진 것으로, 공약보다는 지원폭을 줄였다.

② 공공의료의 축소와 후퇴가 우려된다.

최근 경상남도 홍준표 도지사가 폐업방침을 밝혀 전국적․정치적 사안이 된 진주의료원 문제에 대한 대처도 마찬가지이다. 보건복지부 업무계획을 보면 ‘지방공사의료원의 공익적 기능을 강화하여 지역 내 거점병원으로 육성’하겠다고 밝히고 있고 대선공약집에서도 ‘공공의료 확충’을 명시하고 있으나 ‘운영적자’를 근거로 폐업방침인 진주의료원에 대해 보건복지부와 정부는 적극적으로 이를 제어하려는 움직임을 보이지 않았다. 이와 같은 진주의료원의 폐업은 현재 대부분 적자를 보이고 있는 지방공사의료원 전체로 파급될 가능성을 내포하고 있다.

③ 의료민영화 정책은 지속되고 있다.

박근혜 정부는 창조경제 이행을 위한 핵심산업으로 헬스케어 산업을 육성하고 글로벌 헬스케어 시장을 선점해 새로운 성장동력을 창출한다는 전략을 밝힌바가 있다. 이는 노무현정부의 ‘의료산업화’ 이명박 정부의 ‘의료선진화’로 지칭되는 ‘의료민영화전략’을 계승하겠다는 것으로 보인다. 집권당인 새누리당의 원내대표는 ‘창조경제 활성화와 일자리 창출을 위해 교육과 의료분야의 규제를 풀어야 한다’고 강조하기도 했다. 언론들은 영리병원의 허용과 교육시장을 개방해야 한다는 취지의 발언이라고 분석한 바가 있다.
의료민영화 정책의 지속은 ‘서비스산업 허브화 추진’이라는 국정과제추진계획에서도 드러난다. ‘녹색기후기금 유치를 계기로 의료 등 서비스산업의 허브화를 추진하겠다고 밝히고 있고, ICT산업육성을 육성을 위해 시장창출을 위하여 환자-의료인간 원격의료를 추진한다는 계획을 제출하고 있다. 이와 더불어 ’건강관리서비스‘에 기업의 진출을 허용하는 계획까지 내놓았던 바가 있다. 이러한 원격의료 허용, 건강관리서비스에의 기업진출은 의료의 영리화를 위한 것이라는 비판이 제기되고 있다. 기획재정부는 2013년 업무계획에서 송도경제자유구역을 중심으로 위와 같은 정책을 추진하겠다고 밝히고 있다.
이 같은 계획의 제출에 뒤이어 지난 5월 31일 정부는 보험회사가 외국인환자에 대해서 유치·알선을 허용하는 법안을 국회에 제출했고, 같은 날 문화관광부는 ‘의료호텔(메디텔)’ 설립을 위한 개정안을 대통령령으로 입법예고 했다. 지난 6월 10일엔 새누리당 심재철 의원이 의료민영화 법안인 ‘원격진료’ 허용을 위한 의료법 개정안을 또다시 발의했다. 의료민영화 관련법을 재추진하는 것은 진주의료원 폐원을 계기로 공공병원의 기능과 역할을 축소시킴으로써, 의료분야에서 사적(私的) 영역을 확대시키고 자본에게 의료를 통한 돈벌이의 길을 활짝 열어주겠다는 것이다. 이 중 ‘원격진료’는 국회 입법조사처에서도 안정성과 실효성에서 문제가 있다고 지적한 바가 있다. 더 문제가 되는 것은 원격진료 입법취지를 설명하면서 의료소외계층을 위한 것이라는 근거를 대고 있다는 것이다. 이는 국민을 기만하는 것이라고 밖에 볼 수 없다. 도서산간지역의 주민들이 의료 접근성에 문제가 있다면 그 문제는 안전성도 확인되지 않은 원격진료가 아니라 지역의 공공의료기관을 확충하여 해결해야 한다. 그런데 새누리당은 경남도 지역주민들의 의료기관이었던 진주의료원을 없애겠다고 한 이들이다. 이들이 지역주민들의 건강권과 치료권을 위해 원격진료를 허용하겠다는 것은 누가 봐도 믿기 어려운 거짓말일 뿐이다.

④ 서민들의 부담을 늘리는 ‘건전재정기조’의 유지

기획재정부는 2013년도 업무계획에서 ‘건전재정기조 정착’을 천명하였다. 이를 위해 ‘강력한 세출구조조정방침과 재정사업효율화’를 제출하였다. 여기에서 밝힌 방안의 하나가 ‘사립학교 교직원의 건강보험료에 대한 국가부담금의 지원개선’이다. 이는 정부가 사립학교 직원들의 건강보험료 일부를 대신 내주던 것을 부담하지 않을 방침이라는 것이다. 그리고 기획재정부는 추진방침이 없다고 밝혔지만 언론 보도에서 건강보험재정 확충을 위해 건강세를 도입하고, 건강보험 피부양자제도를 폐지하는 방안을 검토하고 있음도 알려진 바가 있다. 아울러 건강보험에 대한 건강보험에 대한 국고지원비율을 줄이는 방침도 언급된 것으로 알려졌다.
또한 기초수급자들에게 의료비를 지원하는 의료급여제도 개편안도 논의되는 것으로 알려지고 있다. 우선 기초수급자 가운데 근로 능력이 있는 81만 명(입원진료비의 10% 부담)의 진료비는 건강보험 재정에서 맡도록 하겠다는 것이다. 그동안 국가에서 부담했던 저소득층의 의료비를 건강보험에 넘기겠다는 것이고, 그 비용은 연평균 3,582억 원이라는 적지 않은 금액이다. 그리고 논의되고 있는 의료급여개혁방안에는 의료급여수급자의 의료이용에 제한을 가해야 한다는 미명하에 입원일수의 축소, 본인부담 증대 등의 방안 등이 포함될 것이 농후하다.

3) 기타 복지정책평가

이미 많은 논란이 되고 있는 ‘기초노령연금 20만원 모든 노인에게 지급’이란 공약은 ‘국민행복연금’이란 이름으로 치장했지만 실내용은 애초의 공약에서 후퇴하였다. 인수위에서는 위와 같은 공약을 대폭 후퇴시켜 국민연금 가입여부와 소득에 따라 최소 4만원에서 최대 20만원까지 차등 지급하기로 확정했었다. 이와 같은 내용에 대해 많은 비판과 사회적 논란이 일자 정부 출범 이후 구성된 ‘국민행복연금위원회’에서는 구체적인 방안을 논의하고 있지만 공약안에서 후퇴할 것이란 점은 더욱 분명해지고 있다. 그리고 문제되었던 재원으로 국고와 지방비를 활용하겠다는 방안은 현재 악화일로에 있는 지방재정상태를 감안할 때 무상보육과 무상급식 시행시 나타났던 지방정부의 정책시행거부사태가 재현될 가능성을 내포하고 있다. 그리고 ‘연간 5만개 어르신 일자리를 확충하고 일자리 참여 보수와 기간을 단계적으로 확대‘하겠다고 밝혔지만 보수는 월 20만원에서 3-40만원으로 최저임금의 절반에도 미치지 못하며, 기간은 7개월에서 10~12개월로 여전히 기간이 짧아 불안정한 일자리인건 마찬가지이다. 이 같은 연금의 시행과 일자리확대로 현재 노인의 절반정도가 빈곤층인 OECD국가 최고수준에 달하는 노인빈곤율이 완화되고 ‘행복’을 느낄 가능성은 거의 없다고 볼 수 있다.
한편 ‘국가가 100% 책임지는 보육지원’정책을 실현하겠다고 밝혔으나 0-5세 보육료지원을 위한 재원을 2014년까지 지방교육교부금과 국고․지방비로 했던 것을 2015년부터는 지방교육교부금만으로 삼겠다고 밝히고 있어 국고부담을 줄이겠다는 계획을 제출했다. 이는 보육에 대한 국가책임을 줄이겠다는 것과 다름없어 계획마저 후퇴시키겠다는 것을 드러낸 것에 다름 아니다.


3. 총평과 대응과제

보건복지부는 2013년도 업무계획에서 ‘지니계수, 소득5분위배율이 장기적으로 점진적인 상승세이며 빈곤문제는 OECD국가 중 가장 심각’하다고 지적하고 있다. 아울러 ‘중산층 감소, 고용불안 심화, 가계부채 급증 등으로 취약계층이 증가’할 것을 우려하고 있다. 그러나 박근혜 정부의 ‘맞춤형 고용․복지 전략’이 빈곤을 감소시키고, 취약계층의 삶에 대한 대책이 되기엔 턱없이 부족하다.
‘따뜻한 보수’를 기치로 하여 ‘한국형 복지국가’건설을 표방하였지만 국정전략과 국정과제의 내용을 살펴보건데 국가가 국민(주로 노동자)에 대한 높은 수준의 소득보장을 제공하는 주체로 나서 국가가 중심이 되어 사회통합을 구현하고 시민사회를 통제하고자 하는 통상적인 보수주의 복지국가 구상과도 무관하다. 선거 시기 ‘경제민주화’와 양대 축으로 내걸었던 ‘보편적 복지’와도 거리가 멀고, ‘맞춤형’은 노동자․민중의 삶에 대한 맞춤형이 아니라 재정과 예산맞춤형이 될 가능성이 커서 결과적으로 맞춤형 고용 복지는 ‘구멍 숭숭 뚫린 허술한 그물망’으로 될 가능성이 농후하다. 이명박 정부가 내걸었던 ‘능동적 복지’와도 그 전략과 과제 면에서 별로 다르지 않다. 이명박 정부의 ‘능동적 복지’를 위한 국정전략이었던 “△모든 국민위한 평생복지 기반 마련△맞춤형 복지 실현△ 서민생활과 주거의 안정△국민 모두가 일을 통해 보람을 느끼게”와 ‘맞춤형 고용·복지’를 위한 국정전략은 닮은 꼴이다.
박근혜 새 정부의 복지정책의 밑그림과 지금까지의 진행과정을 보건데 ‘국민행복, 희망의 새시대’라는 구호는 1%의 가진 자들에게만 해당될 듯하다.

이러한 박근혜 정부 복지정책의 성격과 방향에 대응하기 위해서는 어떻게 해야 할까? 지금까지는 ‘공약의 후퇴’를 지적하고, 공약을 지켜야 하는 것을 강조해 왔다고 볼 수 있다. ‘보편적 복지’에 부응한 것처럼 여겨졌던 ‘공약’에 대해 이를 지킬 것을 요구하는 것은 너무나 당연한 것이라고도 할 수 있다. 하지만 이제 박근혜정부의 복지정책의 성격과 방향이 ‘보편적 복지’와는 거리가 멀다는 점이 분명해진 이상 ‘공약을 지킬 것’을 강조하는 것만으로는 부족해 보인다. 더군다나 ‘재정건전화’라는 기조를 유지할 것이 더욱 뚜렷해 보이고 복지확대와 실현을 위한 재원마련에 대한 사회적 신뢰와 동의가 부족한 상황에서 ‘보편적 복지’를 위한 이행계획과 재정확충계획 등에 대해 대중적 동력을 확보할 방안에 대한 실천전략마련이 중요하다. 특히 ‘소득 보장에서 생활보장으로’란 미명하에 이루어지는 소득보장제도의 후퇴에 대해서도 통합적인 전략마련이 요구된다. 기초생활보장제도-기초연금-장애인연금-최저임금-고용보험 등 소득보장제도 전반에 걸쳐 통합적인 연계전략과 이를 실현하기 위한 주체형성전략 및 계획 마련이 필요한 시점이다.



덧붙이는 말

반빈곤프리즘 1호 2013.06.24