스스로도 인정하듯이, 문재인정부는 박근혜 퇴진을 열망했던 ‘촛불’의 힘으로 출범했다. 그렇다면 ‘촛불’이 바라는 것은 무엇이었을까? 그것을 ‘나라다운 나라’라고 표현하곤 한다. ‘나라다운 나라’의 구체적인 모습은 어떠한 것일까? 문재인정부는 그것을 ‘병원비 걱정 없는 든든한 나라’ ‘아동이 행복한 대한민국’ ‘모든 국민의 기본생활이 보장되고 모두가 함께 성장하는 포용국가’ 라고 천명했다. 그럼 문재인정부 5년이 지나면 모든 국민들이 병원비 걱정안하고, 아이들은 행복하고, 기본생활이 보장되지 않은 국민 없이, 노후생활이 보장되는 ‘나라다운 나라’의 모습을 갖출 수 있을까? 5년이 아니라, 더 시간이 지나더라도 문재인정부의 정책기조와 국정과제가 완수되어 정착된다면 ‘나라다운 나라’에서 모든 국민은 살 수 있을 거라는 ‘꿈’이 ‘현실’이 될 수 있을까?


저성장불안정노동체제라고 일컬어지는 현 시대는 필연적으로 빈곤과 불평등이 지속적으로 확대된다. 여성과 노인을 중심으로 고용되는 노동자가 많아지고 있기도 하지만 청년층의 고용기회는 계속 줄어들어 실업자 또한 늘어나고 있다. 저임금노동자의 확산으로 ‘일해도 가난한 노동자’ 또한 늘어난다. 실업, 빈곤의 확대는 이와 연동된 사회복지에 대한 수요도 증가시킨다. 언론과 지배세력이 떠들어대는 ‘저출산 고령화’ 추세와 굳이 연동하지 않더라도, 우리 사회의 복지에 대한 요구는 늘어날 수밖에 없다. 매년 정부지출 중 사회복지재정에 ‘사상최고’라는 수식어가 붙는 이유이기도 하다. 따라서 ‘복지 확대’는 보수·진보를 떠나, 모든 세력이 내세울 수밖에 없는 현실이기도 하다. 최근 문재인 정부는 건강보험보장성강화, 아동수당 도입과 기초연금, 장애인연금 인상, 기초생활보장 종합계획 등을 연달아 내놓았다. 이중에서 아동수당도입과 기초연금인상은 자유한국당, 바른정당, 국민의당을 포함해 5당 대선후보의 공통공약이었다. ‘중부담 중복지’를 기조로 가졌던 바른정당 유승민 대선후보의 건강보험 보장성 강화 공약은 문재인 정부의 70% 보장률보다 높은 80% 보장이었다. 사실 야당들이 문재인 정부의 복지정책에 대해 ‘무책임한 복지포퓰리즘’이라고 비판의 날을 세우고 있는 모습은 이율배반적으로 ‘비판을 위한 비판’에 지나지 않는다.

그렇다면 문재인정부가 내놓은 복지정책에 대해 어떻게 바라볼 것인가? 무상급식논쟁처럼 ‘보편적 복지 vs 선별적 복지’의 구도로 평가할 것인가? 사실 이러한 논쟁구도는 적절하지 않다. ‘정치공학적’ 차원에서 형성됐다는 측면에서 뿐 아니라 단지 복지 수혜의 ‘대상’의 측면에서 보더라도, 그리고 ‘필요한 이들에게 필요한 소득과 서비스 제공’이라는 복지의 원칙에서 보더라도 ‘보편’과 ‘선별’은 상대적이기도 하고, 불평등을 완화하기 위해서라도 양자는 적절한 조합을 이뤄야 하는 것이기 때문이다. 복지에서의 ‘보편성’은 ‘모든 이에게 똑같은’것을 의미하는 것이 아니라 ‘필요한 이들에게 아무런 장벽이 없는’을 의미한다.

‘필요한 이들에게 필요한 소득보장과 서비스의 제공이라는 복지의 원칙에 입각해, 몇 가지 질문을 중심으로 문재인정부의 복지정책기조가 적절한 답을 제공할 수 있는지에 대해 평가해 보자.

‘증세없는 복지’가 가능할 것인가?

‘증세없는 복지’는 사회복지를 확대하는 데 필요한 재원을 어떻게 마련할 것인가의 문제이다. 사회복지를 확대하려면 돈이 필요하다. 지금까지 한국사회 지배세력이 전가의 보도로 휘둘렀던 것은 ‘선 성장 후 복지’였다. 즉 ‘복지를 하려면 경제가 성장해야 한다’ ‘복지를 확대하려 해도 돈이 없다’라는 것이었다. 그러나 과연 한국사회에 돈이 없는 것일까? 우리 나라 정부의 2017년 예산안은 400조7000억 원에 이른다. 이중 고용·복지·노동예산은 130조원으로 전체 예산의 32.4%를 차지한다. 얼핏 생각하면 매우 많다고 생각할 수 있다. 하지만 우리나라의 공공 사회복지지출 비중은 2016년 기준으로 GDP대비 10.4%로 OECD국가 평균 21.6%에 비교하여 절반 정도에 불과하다. 국민소득 2만 달러 진입 당시를 비교하더라도 마찬가지이다. 우리나라가 2만 달러에 진입한 시기는 2007년인데 당시 사회복지지출비중은 GDP대비 7.5%였다. 신자유주의 경제시스템으로, ‘저부담-저복지 국가’로, 우리나라와 유사한 미국도 1인당 국민소득 2만 달러 시기 사회복지지출비중이 13.1%이고, 프랑스 27.7%, 독일 23.8%와 비교해 봤을 때 우리나라가 사회복지지출이 아주 큰 차이로 적다는 점을 알 수 있다. 즉 우리나라는 돈이 없는 것이 아니라, 있는 돈이라도 사회복지에는 쓰지 않고 있다는 것이다. 그렇다면 복지재정 관련 ‘복지재원을 새로 마련하는’ 방안 이전에, ‘있는 재정에서 사회복지지출의 비중을 높이는’ 방안을 제시하는 것도 중요하다는 것을 알 수 있다.

문재인정부가 발표한 100대 국정과제 수행에 필요한 재정은 5년간 178조원이다. 그리고 여기에서 의료·복지와 연관된 국정목표인 ‘내 삶을 책임지는 국가’를 위해 필요한 재정은 5년간 77조 4천억 원이라고 제시하고 있다. 취임 이후 지금까지 발표한 복지정책에 따르면 건강보험 보장성강화에 30조6천억, 기초연금인상, 장애인연금인상에 23조1천억, 아동수당도입에 9조6천억 원(지방비를 포함할 경우 13조4천억 원), 기초생활보장제도 부양의무자기준완화에 4조8천억 원이 소요된다. 이러한 재정을 부담하기 위해 문재인정부가 국정개혁과제에서 제시한 재원조달방안은 ‘세수자연증가분, 비과세 감면·정비, 탈루세금 강화, 세외수입확충’ 등을 통한 세외수입확충과 지출구조조정과 여유자금활용 등 세출절감을 통해 마련하겠다고 밝히고, 소득세·법인세 등의 인상은 ‘재원조달의 필요성, 실효 세부담 등을 종합적으로 감안하여 추진’한다고 한다. 보다 구체적으로 건강보험 보장성 강화를 위한 재원조달방안을 살펴보면, 이에 필요한 30조6천억 원을 기존 건강보험 누적 적립금의 활용(2016년 기준 20조원)과 통상적인 수준의 보험료 인상(3% 수준)을 통해 가능하다고 밝히고 있다. 소득세, 법인세인상 등을 통한 적극적인 ‘증세’ 계획은 염두에 두지 않고 있음이 드러난다. 이러한 “‘증세’를 동반하지 않는 복지”로 말미암아, 구체적인 정책과제는 대선 공약에서 후퇴되고 있으며, 박근혜정부의 복지지출기조와 유사한 전략과 기조마저 띄고 있음을 발견할 수 있다. 구체적으로 살펴보면, ‘문재인케어’로 불리는 ‘건강보험보장성강화대책’은 ‘모든 비급여를 급여화’한다는 방향성을 제시하나, 목표 보장률은 박근혜정부가 제시했던 80%에도 못 미치는 70%를 제시하고 한다. ‘본인부담상한 100만원’ 공약도 비급여항목을 제외하거나, 현재 소득구간별로 적용하는 본인부담상한제도를 일부 개선하는 수준에 그치는 것으로 후퇴하고 말았다. 정부자료에 따르면 2022년까지 6여 년에 걸쳐 새로 투입되는 재정은 6조5천억 원 규모이다. 박근혜정부에서 2014년 발표하였던 중기보장성강화계획은 2014년부터 2018년까지 5년간 7조4~5천억 원의 재정지출이 소요될 것으로 발표되었었다. 신규로만 보면 문재인케어보다도 많은 재정지출이다.

한편 ‘제1차 기초생활보장제도 종합계획’에서는 부양의무자기준의 ‘단계별 폐지’라고 밝히고 있지만 실제내용은 원래 2018년에서 2019년으로 시행시기를 늦춘 주거급여에서의 부양의무자기준 폐지일 뿐, 부양의무자기준의 적용을 ‘완화’하는 수준이다. 국회예산정책처에 따르면 부양의무자기준 폐지 시 2018년부터 2022년까지 소요되는 재정은 10조1500억 원 정도이다. 문재인정부가 밝힌 ‘제1차 기초생활보장종합계획’에 소요되는 재정은 4조8천억 원이다. 왜 부양의무자기준의 ‘폐지’가 아닌 ‘완화’적 내용을 기조로 밝히고 있는지 알 수 있는 지점이다.

문재인후보의 대선 공약집인 ‘나라다운 나라’에서는 재원마련 기조로 ‘증세’보다는 ‘실효세율 현실화’ ‘중복재정의 통폐합’등을 제시하고 있다. 그리고 ‘재정건전성 확보’라는 재정운용 기조를 천명하고 있어서, 노인인구 증가 등으로 인한 복지재정의 자연증가분을 제외하고, 추가 복지지출에 대한 복지재정마련은 불확실함을 알 수 있다. 즉 ‘복지지출 확대’보다는 현재의 복지지출기조를 유지하겠다는 입장인 셈이다. 당분간 한국사회의 사회복지지출 비중이나, 사회복지기조는 지금까지의 양상에서 벗어나지는 않을 것이라 예상된다. 이는 박근혜정부가 가졌던 ‘증세없는 복지’기조와 다르지 않을 것임을 말해 준다.

소득보장의 사각지대를 해결할 수 있는가?

우리나라의 사회복지제도는 형식상으로는 사회보험, 사회서비스, 공공부조 등 사회복지제도 각 부분에서 제도적 형식은 갖추어져 있으나, 대상을 포괄하지 못하는 사각지대가 매우 넓다. 이런 제도의 문제점은 제도에 진입하는 데에 장벽이 존재한다는 것뿐 아니라 장벽을 넘더라도 보장수준이 형편없다는 데에 기인한다. 불안정노동이 만연한 노동시장이라는 구조적 한계는 이러한 상황을 더욱 악화시킨다. 이러한 까닭으로 모든 이들에게 아무 조건없이 일정액을 지급하는 ‘기본소득’이 요즘 관심을 끌었다. 그러나 실질적으로는 ‘청년수당’ 등 일부 계층에 국한된 정책방안으로 축소되면서, 논란이 진행되고 있기도 하다.

소득보장 사각지대의 문제점으로 가장 대표적인 것이 기초생활보장 사각지대의 핵심 원인으로 꼽히고 있는 ‘부양의무자 기준’이다. 대선 시기 홍준표 후보를 제외하고 문재인, 안철수, 유승민, 심상정 네 후보 모두 부양의무자 기준 폐지를 공약으로 내걸었었다. 그리고 노동시장에 진입하지 못하거나, 자발적으로 일을 그만두는 경우, 노동시장에서 탈락한 지 오래된 노동자의 경우, 소득을 보장하는 실업부조제도나 질병에 걸려 소득이 상실되는 경우, 소득을 보장해주는 ‘상병수당의 도입’은 심상정 후보만 유일하게 공약으로 내건 바 있다. 문재인 정부의 경우에는 국정과제에서 청년을 대상으로 하는 ‘구직촉직수당’을 한국형 실업부조제도로 발전시켜나가겠다고 밝히고 있다. 그리고 2018년 7월부터 0~5세 아동을 대상으로 월 10만원의 아동수당을 지급하겠다는 계획을 발표하였으나 대선 공약에 있던 ‘단계적 인상’ 항목은 발표에선 누락됐다.

기초생활보장제도에서의 부양의무자기준 폐지, 아동수당, 실업부조, 상병수당 등의 도입은 한국사회 소득보장제도의 사각지대를 해결하는 핵심 정책수단이다. 그러나 대선공약보다 부양의무자기준은 ‘급여별, 대상자별 단계적 폐지’에서 ‘주거급여만 폐지’로(보건복지부장관이 장애등급제·부양의무제 폐지 광화문농성장을 찾아 폐지의 길로 가겠다고 천명하기는 했다), 실업부조는 청년만을 대상으로 하고, 아동수당은 5세 이상은 제외되어 있으며, 상병수당은 거론조차 되고 있지 않은 상황이다. 또한 기초생활수급자노인 약 40만 명은 기초연금 25만원(내년 상반기), 30만원(2021년)으로의 인상 혜택을 누릴 수조차 없다. 가난하더라도 기초생활수급의 혜택을 누리지 못하는 비수급빈곤층의 규모는 2015년 93만 명으로 추계되는데, 문재인정부 하에서 1차 기초생활보장종합계획에 따르면 생계급여의 경우 3만5천명, 의료급여의 경우 7만명 정도만 감소할 것으로 예측된다. 문재인정부 하에서도 소득보장의 사각지대는 해소되지 않고, 여전히 유지될 전망이다.

‘사회서비스의 시장화’를 넘어설 수 있는가?

문재인 정부는 국정개혁과제에서 ‘아동·노인·장애인 대상 생애주기별 사회서비스 확대 및 공공인프라 확충을 통해 양질의 일자리 창출’을 천명하고 이를 위해 22년까지 서비스 일자리 34만개 창출, 사회서비스공단 설립을 통해 ‘국공립 어린이집, 국공립요양시설, 공공병원 등 공공보건복지인프라 확충을 통한 일자리 창출’ ‘사회서비스 제공인력 보수 인상, 근로시간 단축 등 처우 개선을 통해 사회서비스의 안정적 제공 및 품질 향상’ 등을 꾀하겠다고 밝히고 있다. 노무현정부 이후 이명박, 박근혜정부를 거치면서 ‘보육·요양’ 등의 돌봄 사회서비스와 관련하여 한국사회는 민간위주, 시장중심으로 공급체계가 중심을 이루어 왔으며, 정부정책은 이를 활성화하는 기조였다. 사회서비스 분야에서 정부의 역할과 책임은 거의 없다고 해도 과언이 아니다. 설사 있다 하더라도 사회서비스 이용에 필요한 비용의 일부를 지원하거나, 민간위주의 시장을 활성화하기 위한 방안이 대부분이다. 노인요양보험 도입, 양육수당 도입 등도 민간 사회서비스 시장 활성화 방안으로서 활용되었다고 할 수 있다. 이처럼 한국사회에서 사회서비스의 제공은 ‘민간시장’ 중심으로 이뤄져 왔으며, 이를 바꾸는 것이 향후 중요한 과제이다.

문재인정부는 치매요양 국가책임을 천명함과 더불어 위에 언급한 것처럼 사회서비스 공단설립을 통한 공공인프라 확충을 천명하며, 사회서비스영역에서 지금까지의 정부가 ‘시장화의 길’을 걸은 것과는 다른 ‘공공적 길’을 천명하고 있는 것처럼 보인다. 그러나 아직은 이 길이 명확하게 보이지는 않는다. 국공립 어린이집비율을 현재의 22%에서 40%까지 확대하겠다고 밝혔으나, 이전 정부가 취해 왔던 ‘사회적 경제 활성화로 사회서비스 혁신’을 국정과제로 채택하고 있기도 하고, 핵심정책인 ‘사회서비스공단’ 관련해서는 운영의 책임과 주체를 아직 구체적으로 밝히고 있지 않다.

‘공공적 길’을 명확히 하려면, 국공립어린이집처럼 보다 구체적으로 사회서비스 공적 공급의 목표치를 수치로 제시하고, 이를 달성하기 위한 경로를 구체적으로 제시해야 한다. 그리고 공립유치원 설립에 민간 유치원 원장이 반대하고 대학의 공공기숙사 건립에 대학 인근 원룸임대업자들의 반대하듯이 해당 이해세력의 반대에 굴복하지 않고 이를 극복할 수 있는 방안을 제시했을 때 사회서비스의 시장화를 넘어서는 ‘공공화의 길’이 보다 뚜렷해질 것이다.

복지에 앞서 노동시장의 불평등과 불안정성을 극복할 수 있는가?

복지는 분배에 있어서 2차적인 영역이다. 1차적인 분배는 노동시장에서의 임금이 담당해야 하는 몫이다. 정규직과 비정규직의 임금 격차는 더욱 벌어져 사상 최대를 기록하고 있고, 비정규직의 사회보험 가입율은 국민연금의 경우 30%에도 못 미친다. 임금수준과 고용형태는 노동자의 사회복지의 수준과 범위에도 직접적으로 영향을 끼친다. 그리고 불안정노동의 확산과 임금수준의 하락은 노동자와 기업이 내는 보험료를 재원으로 하는 사회보험의 재정안정성에도 부정적인 영향을 미친다. 재정의 불안함은 사회보험의 보장수준의 하락을 불러오기도 한다.

문재인 정부가 이와 같은 노동시장구조를 획기적으로 변화시킬 수 있을 것인가? ‘공공부문의 비정규직 정규직 전환’을 추진하고 있지만, ‘무기계약직’이란 형태로 불완전한 전환에 머물고 있음이 드러나고 있으며, 비정규직 양산의 법적·제도적 근거인 기간제법·파견제법 등의 폐지에 대해서는 언급조차 되지 않고 있다. ‘최저임금 1만원’을 임기 내 실현한다고는 하지만 최저임금도 받지 못하는 노동자가 100만 명을 넘어서고, 점점 늘어나는 현실을 바로 잡기위한 방안은 눈에 띄지 않는다.

마치며

신자유주의정책으로 인한 불평등의 확대, 노동시장유연화로 인한 저임금·비정규직노동자의 확대는 빈곤을 확대하면서 복지에 대한 수요를 늘려왔다. 따라서 정권의 이념성향과는 상관없이 복지의 양적인 확대는 누구도 거수를 수 없는 필연적 추세이다. 다만 누구를 대상으로 해서, 어떠한 방식(시장방식이냐 국가책임방식이냐)이냐의 차이만 있을 뿐이며, 복지확대의 우선 순위를 둘러싸고 사회적인 논의는 더 확대되어 갈 것이다. 앞으로는 ‘복지의 계급성’에 대해 주목해야 하며, 문재인정부가 추구하고 있는 복지정책의 전략과 기조가 어떠한 계층을 주된 대상으로 하고 있는지에 대해 더 살펴볼 필요가 있다.


[연재순서]
노동 | 김혜진(철폐연대)(링크)
한반도 | 배성인(한신대) (링크)
교육 | 이현(전교조 참교육연구소장) (링크)
언론·미디어 | 권순택(언론연대) (링크)
문화 | 박선영(문화연대) (링크)
의료·복지 | 강동진(포럼 사회복지와노동)
여성 | 한국성폭력상담소
정치 | 이광일(성공회대)