단속추방으로 시작된 고용허가제

2003년 8월에 고용허가제법안(‘외국인근로자 고용 등에 관한 법률’)이 국회를 통과하였고 2004년 8월 17일부터 시행되었다. 원래 1980년대 후반부터 들어오기 시작한 이주노동자들에 대해 정부는 아무런 제도 없이 무관심으로 대응하다가 1994년에 산업연수생제도를 실시했다. 산업연수생제도는 기술 연수를 명분으로 이주노동자를 들여와 공장에서 일을 시켰지만, 노동자로 인정하지 않았으며 송출 비리, 폭행, 여권 압류, 임금 미지급, 산업 재해 미보상 등 수많은 인권침해를 야기해서 ‘현대판 노예제도’로 불렸다. 1994년 경실련 강당에서 벌어진 산업재해 피해 이주노동자들의 농성, 1995년 네팔 산업연수생들의 명동성당 쇠사슬 농성 등 한국사회에 충격을 준 이주노동자들의 투쟁, 수많은 공장에서 벌어진 투쟁 등을 통해 산업연수생제도는 추방되어야 할 반인권 반노동적인 제도로 취급되었다. 2000년대 초에는 이주노동자 절반이 미등록체류자였을 만큼 산업연수생제도 하에서 인권유린으로 인해 사업장을 이탈한 노동자들이 대다수였다. 더 이상 지속될 수 없는 산업연수생제도를 대체해서(산업연수생제도는 존속하다가 2007년에야 고용허가제로 통합된다) 정부는 고용허가제를 도입하면서 △노동자로서 인정 △내국인과 동등한 대우 △노동관계법 적용 등 열악한 인권상황 개선 △미등록체류자 감소 △3D업종에 대한 원활한 노동력 공급 △송출비리 감소 등을 약속했다.

고용허가제는 정부 간 협약을 바탕으로 이주노동자가 본국 정부를 통해 한국 사업장에 고용되어 들어오는 제도이다. 한국어 시험을 통과하면 구직자 리스트에 2년 간 오르게 되고, 그 기간에 한국의 사업주가 선택을 하게 되면 계약서에 서명하고 한국으로 오게 되는 방식이다. 3년간 일을 할 수 있고 사업주가 재고용을 해주면 1년 10개월을 더해서 총 4년 10개월을 일할 수 있다.(2012년에 성실근로자 재입국 제도가 생겨서 4년 10개월간 한 사업장에서 일한 노동자는 사업주가 재고용할 시 3개월 출국했다가 들어와서 다시 4년 10개월 일할 수 있다.)

그런데 고용허가제법이 통과되고 정부가 맨 처음 실시한 것은 가혹한 단속추방이었다. 2003년 11월부터 전국적으로 법무부 출입국관리소 단속반원들이 무차별적으로 미등록이주노동자들을 잡아가기 시작했다. 또한 사업주에게는 미등록노동자 고용에 대한 처벌을 강화하겠다며 협박을 했고 그 결과 많은 사업주들이 미등록노동자들을 해고했다. 이러한 상황은 정부가 정확히 의도한 것이었는데, 즉 고용허가제라는 ‘합법적 이주노동자 송출 제도’를 빠르게 정착시키기 위해서는 기존에 국내에 있는 미등록노동자를 내쫓아야 한다고 보았기 때문이다. 그래서 거리로 내몰린 이주노동자들은 갈 데가 없었다. 절망한 많은 이들이 목숨을 내던졌다. 지하철에 뛰어들거나 컨테이너 기숙사에서 목을 매거나 본국으로 돌아가는 배 위에서 뛰어 내리기도 했다. 당시 평등노조 이주지부를 비롯한 이주노동자운동 단체들은 전국 곳곳에서 농성투쟁에 돌입하였다. 특히 명동성당 들머리에 모인 이들은 단속추방 중단과 합법화를 요구하며 1년 넘게 농성투쟁을 하면서 노동운동 활동가들로 성장하여 2005년에 독자적인 노동조합인 서울경기인천 이주노동자 노동조합(MTU)을 결성하게 된다. 또한 농성단은 사업주에게만 모든 권리를 주는 고용허가제가 아니라 노동권을 보장하는 노동허가제 도입을 촉구했다. 그러나 결국 고용허가제는 출발부터 대대적인 반인권적 단속추방으로 이주노동자의 목숨까지 빼앗아갔고 이후에도 탄압을 지속한 것이다.

깨어진 약속

정부의 장밋빛 약속과 달리 고용허가제는 이주노동자들의 기본권을 철저히 제한하였다. 첫째, 가장 기본적이라 할 직업선택의 자유, 즉 사업장 이동은 원칙적으로 금지되었고, 휴업이나 폐업, 심각한 임금체불이나 폭행 등의 경우에 예외적으로만 허용되었다. 계약기간 동안 사업주의 허가 없이 사업장을 그만둘 수 없고, 그만두면 비자를 잃게 된다. 그러니 이주노동자는 아무리 일이 힘들고 어려워도, 부당한 일을 당해도 사업장을 옮기지 못하고 울며 겨자 먹기로 다녀야 한다. 제조업, 농축산업, 어업, 건설업 등 산업 간에도 이동이 불가능하게 되어 있다. 그만두고 싶어도 그만둘 수 없으니 강제노동의 성격도 큰 것이다.

둘째, 노동현장의 차별과 폭력은 지속되었고 동등한 대우는 실현되지 않았다. 고용허가제법에는 “제22조(차별금지) 사용자는 외국인근로자라는 이유로 부당하게 차별해 처우해서는 아니 된다”고 규정되어 있지만 현실은 이와 거리가 멀다. 이주노동자라는 이유로 저임금과 장시간 노동은 도맡아서 하고 있다. 야간작업, 어려운 일, 위험한 일은 이주노동자 몫이다. 한국노동자가 더 많은 임금을 받으며 기계 하나를 돌릴 때 이주노동자는 더 적은 임금으로 세 개를 돌리는 식의 사례가 비일비재하다. 각종 수당, 보너스, 명절비나 휴가비 등에서 차별도 많다. 욕설, 반말은 일상화되어 있고 산재발생율이나 산재사망율도 한국인보다 더 높다. 오죽하면 배 위에서 일 못한다고 맞아 죽는 일까지 발생했을까(지난 2월 14일 인도네시아 노동자 J씨가 배를 탄지 9일 만에 한국인 동료들에게 폭행당해 사망한 사건). 특히 농축산어업의 극히 열악한 근로조건과 근로기준법 일부 미적용(휴게, 휴일조항)은 심각한 상황이다.

셋째, 사업주가 모든 권한을 갖고 이주노동자는 아무런 권한이 없다. 고용허가제법 25조에 따르면 “1. 사용자가 정당한 사유로 근로계약기간 중 근로계약을 해지하려고 하거나 근로계약이 만료된 후 갱신을 거절하려는 경우”에 사업장 변경이 가능하다. 노동자는 근로계약을 해지할 수 없다. 사업장 변경 허용을 빌미로 돈을 요구하는 사업주들도 있다. 또 사업장 내에서 부당한 일이 있는데 시정되지 않아서 이주노동자가 근무를 거부하고 숙소에 머무르는 일이 있는데, 법에 따르면 5일 이상 이유 없이 근로제공을 하지 않을 때 근무지 이탈신고를 하게 되어 있으나 실제로 사업주 맘대로 이탈신고를 하여 비자를 잃게 되는 경우도 많다. 이럴 경우 이탈이 아님을 밝혀도 원상회복하기가 매우 어렵다. 그리고 최초 3년의 노동기간이 끝나고 1년 10개월을 더 일할 수 있는데 이때에도 사업주가 재고용을 해 주어야 가능하다. 이렇듯 권한이 사업주에게만 있으니 이주노동자는 철저히 사업주에 종속되어 있고 항의하기도 힘들다.

넷째, 구직방식, 구직기간마저 제한하고 있다. 계약이 해지되거나 여타 사유로 사업장을 옮길 때 2012년 7월 이전에는 고용센터에서 해당 지역의 구인회사 명단을 노동자에게 제공했고, 노동자는 명단 내에서 선택할 수 있었다. 그러나 그 이후에 노동부는 일방적으로 지침을 변경하였고 사업주에게 구직 노동자 명단을 주는 방식을 취하고 있다. 노동자는 구직 활동을 할 수가 없고 사업주에게 연락이 오기를 기다려야 하는 것이다. 그러니 사업장 변경은 더욱 어려워졌고, 이러한 지침 변경 자체가 사업장 변경 제한을 의도하는 것이다. 기간 역시 3개월로 제한되어 있어서 이 기간 내에 구직하지 못하면 출국해야 한다.

다섯째, 가족 결합도 제한하고 있다. 이주노동자는 4년 10개월 동안, 길게는 9년 8개월 동안 한국에서 일하게 된다. 정든 가족과 친지, 친구들로부터 떨어져서 먼 나라에서 일을 한다. 이는 한국 사회에서 3D 저임금 노동력이 부족해서 부른 것이다. 그런데 이주노동자는 가족을 일시적으로라도 초청할 수 없다. 가족이 보고 싶으면 본국에 다녀와야 하는데 그것도 사업주의 허락 없이는 마음대로 안 된다. 그러니 전화를 하거나 스카이프 같은 화상통신을 사용해서 그리움을 달래는 실정이다. 가정이 깨지거나 자식과 관계가 단절되는 등의 부정적 상황도 종종 발생한다.

여섯째, 권리구제 장치가 미비하다. 노조나 이주노동자 지원 단체들이 받는 상담내용의 가장 많은 사례는 임금 및 퇴직금 문제, 사업장 변경 문제들이다. 사장이 돈을 안주면 노동자는 기다리거나 정 안되면 노동부에 진정을 한다. 그러면 진정을 했다는 이유로 사장에게 부당한 일을 당한다. 진정 처리는 오래 걸리고 노동부에서 체불임금 지급 명령을 하더라도 사장은 버틸 수 있다. 벌금이 체불임금 액수보다 훨씬 적기 때문이다. 민사소송까지 가서 받아내기란 이주노동자에게 버거운 일이다. 이주노동자는 어차피 출국해야 하기 때문에 그 때까지만 버티면 된다는 사업주들도 종종 있다. 사업장 변경 문제도 마찬가지다. 사장 허락 없이 변경할 수 있는 사유인 폭행 등이 발생해도 이를 노동자가 입증해야 하고, 고용센터에서는 주로 사업주 말을 듣기 때문에 이주노동자가 단체나 노조의 도움 없이 고용센터를 설득, 압박하기란 거의 불가능하다.

일곱째, 미등록체류자가 계속 증가하고 있다. 미등록체류자 숫자는 고용허가제 실시 이후 오히려 늘어서 2007년 22만명까지 갔다가 이명박 정부가 들어서고 단속추방을 강화해서 2008부터 점점 줄어 2011년에 16만7천명에 이르렀으나 다시 늘어나기 시작해서 2014년 6월말 현재 18만 7천여 명이다. 고용허가제가 미등록체류자 감소에 기여했다고는 볼 수 없다. 현재 전체 미등록 체류율은 11.9%인데 고용허가제 미등록 체류율은 15.8%이다. 그 가운데 제조업은 14%, 건설업은 24%, 농축산업은 18%, 어업은 34%에 이른다. 노동조건이 열악해서 사업장을 이탈하기도 하고, 고용기간 끝난 후에 초과체류 하기도 하고 사업주의 이탈신고 등으로 자기의사와 관계없이 미등록이 되기도 한다. 또한 2010년 이후에는 고용허가제 고용기간이 끝난 이들 가운데 귀국하지 않는 비율이 30%정도 되어 갈수록 미등록체류자는 늘어날 것이다. 이러한 상황은 고용허가제 자체의 문제점에서 비롯된다. 짧은 고용기간, 열악한 노동조건과 무권리 상태, 사업주의 전횡 등이 그러한 문제들이다.

여덟째, 미등록체류를 빌미로 한 부당한 제도를 강요하고 있다. 정부는 미등록체류자 숫자 감소를 최대의 정책목표 가운데 하나로 두면서 이러저러한 강제책을 시행하고 있다. 예를 들어 본국 정부를 압박해서 출국 시 이주노동자가 막대한 보증금을 내고 나중에 미등록체류를 하면 이를 돌려주지 않는 제도를 만들고 있다. 이미 베트남에서는 약 500만원의 보증금제도가 시행되고 있고 다른 나라들에도 압력이 가해지고 있다. 최근에는 고용허가제법을 개정해서, 출국하지 않으면 퇴직보험금을 지급하지 않는 제도를 7월 29일부터 시행하고 있다. 즉 이주노동자들의 퇴직금인 출국만기보험금에 대해 이주노동자가 출국심사대를 빠져나가야 공항에서 혹은 본국계좌로 지급한다는 것이다. 이러한 제도는 약간의 영향을 주기는 하겠지만 실제로 미등록체류를 해서 얻는 이득이 보증금이나 퇴직보험금보다 많을 것이기 때문에 큰 의미는 없다. 오히려 미등록체류자를 줄이려면 노동조건을 대폭 개선하거나, 고용기간을 연장해야 할 것이다.

아홉째, 고용기간이 짧게 제한되어 있고, 정착도 금지되어 있다. 고용허가제의 원칙은 ‘단기순환’ 제도이다. 이것은 4년 10개월 단기로 일하고 노동자를 돌려보내고 새로운 노동자를 다시 받아들이는 방식을 의미하며 정착, 즉 노동이민을 금지한다는 것이다. 단기순환은 사실 철저하게 이주 목적국의 이해만을 추구하는 것인데 역사적으로도 성공한 나라는 없다. 사람이 일단 들어오면 어떤 식으로든 정주화가 진행되기 때문이다. 또한 성년노동력을 만들기 필요한 비용(보육, 교육, 복지 등)은 이주노동자 본국에서 들였지만 이에 대한 보상은 없이, 노동력이 극대화된 연령(20-39세)의 노동자들을 단기적으로 착취해서 단물을 빨아먹고 나면 돌려보내니 국제앰네스티 보고서 표현처럼 ‘일회용 노동자’ 제도인 것이다. 아시아적 규모에서 작동하는 단기착취 순환제도라고 해야 할 것이다. 사실 노동기간이 4년 10개월인 이유는 5년 이상 합법 체류한 사람들은 영주권을 신청할 수 있는 자격이 생기기 때문에 이를 방지하기 위한 것이다. 그런데 이미 정부는 기업주들의 숙련인력 요구에 부합해야 한다며, 2012년부터 ‘성실근로자 재입국제도’를 실시하고 있다. 한 사업장에서만 일한 노동자들이 4년 10개월 뒤에 재고용 되면 3개월간 본국에 갔다 와서 4년 10개월 더 일할 수 있게 해주는 제도로서 총 9년 8개월 일하게 된다. 이 자체가 정부의 단기순환 원칙이 깨졌음을 나타내거니와 거의 10년을 한국에서 체류하는 것인데도 영주권을 신청할 수 없게 되어 있는 것은 반인권적이다.

열째, 노동3권은 종이 위에만 있을 뿐이다. 2005년에 설립된 이주노조는 미등록체류자가 다수라는 이유로 노동부 신고가 반려되었고 2007년 고등법원 판결에서 노동부가 패했으나 다시 상고하여 설립신고 소송이 대법원에 7년 넘도록 계류 중이다. 이주노동자들의 노조를 허용하지 않으려는 정치적 고려라고밖에 할 수 없다. 그 동안에 이주노조 조합원 대부분은 고용허가제 노동자들로 바뀌었고 위원장도 그렇게 바뀌었지만 정부는 미셸 위원장에 대해서도 고용허가제 비자를 박탈하면서까지 탄압을 가하였다. 노조에 대한 표적탄압은 설립 시부터 지금까지 계속되고 있는 것이다. 미셸 위원장은 본국에 갔다가 다시 들어오려 했으나 입국거부를 당해 추방되었고 이제는 올 수 없는 상태다. 최소한의 노조마저 인정하지 않는 것이 고용허가제로 대표되는 이주노동 정책이다.

10년에서 끝내야

최근 노동부는 고용허가제 10년 평가 토론회를 통해 △기업의 인력난 해소를 통한 경제발전 △임금체불 감소 등 근로자로서의 권익 향상 △공공기관을 통한 송출로 제도의 투명성 및 공정성 제고를 성과로 강조하였다. 고용허가제를 통해 한국 경제가 이득을 얻었고 이전의 산업연수생제도에 비해 조금이나마 나아졌다고 하더라도, 한국에서 이주노동자의 지위는 어느 연구자의 표현처럼 ‘계급 이하의 계급’에 고착되어 있다. 불평등한 법과 제도가 이러한 인종차별 상태를 지속시키고 재생산하고 있는 것이다.

이런 제도가 지속되어야 할까? 같은 세계를 살아가는 사람으로서, 못사는 나라 사람들이 여기 와서 한국인이 안하는 어렵고 더럽고 위험한 일을 저임금에 하면서도 차별과 멸시를 감내해야 하는 것을 내버려둬야 할까? 모든 상황은 이주노동자 고용허가제가 근본적으로 바뀌어야 함을 가리킨다. 더 이상 한국자본주의 유지와 재생산을 위해 필요하다는 이유로 차별과 착취의 고용허가제를 지속시킬 수는 없다. 제도를 변혁하지 않으면 사람들의 의식이나 사회적 문화, 관행도 바뀌지 않는다.

5년 이상의 충분한 고용 기간, 사업장 이동의 자유, 미등록체류자에 대한 사면 조치, 정착 기회 부여, 가족결합 보장, 실질적인 차별금지, 효과적인 권리구제 체제 등은 불가능한 것이 아니다. 사실 여러 국제기구, 인권기구에서도 고용허가제에 대한 개선 권고를 한 바 있다. 예를 들어 UN 사회권위원회는 2009년에 “위원회는 이주노동자가 착취, 차별 및 체불임금의 대상이 되고 있음을 우려한다. 위원회는 이주노동자를 노동법의 보호를 받는 노동자로 이미 인정한 고용허가제도를 더 검토할 것을 권고한다. 위원회는 사업장이동에 대하여 규정된 3개월의 기간은 매우 불충분하다는 사실에 특별한 주의를 기울일 것을 권고한다. 이는 이주노동자가 단지 합법적인 체류자격을 유지하기 위하여 열악한 근로조건의 일자리를 종종 선택의 여지가 거의 없이 받아들일 수밖에 없는 현재의 경제 상황에서는 특히 그러하다. 더 나아가 위원회는 당사국이 이주노동자노동조합의 법적인 지위를 인정한 고등법원의 판결을 따를 것을 권고한다”라고 하였고, “위원회는 당사국이 UN 모든 이주노동자와 그 가족의 권리보호에 관한 국제협약의 서명과 비준을 고려할 것을 권장한다.”라고도 권고하였다.

2010년 10월에 ILO는 “위원회는 정규적 상황[등록노동자]에 있든 비정규적 상황[미등록노동자]에 있든 결사의 자유 원칙에 따라서 모든 이주노동자의 결사의 자유와 단체교섭의 기본적 권리들을 완전히 보장하고 보호할 수 있도록 정부가 관련 사회적 파트너들과 함께 완전한 협의 속에서 이주노동자의 지위와 관련한 상황을 심층적으로 검토할 것과, 이주노동자들이 직면하는 문제들에 대한 협상된 해결책을 찾는 수단으로서 관련 사회적 파트너들과 대화를 최우선순위에 놓을 것을 다시 한 번 요청한다. 위원회는 이 점에 관하여 진행된 진전사항을 계속 알려줄 것을 요청한다”라고 권고하였다. 이주노조 인정과 표적탄압 중단에 대해서도 ILO는 여러 차례 권고한 바 있다.

2012년 국가인권위원회는 ‘이주 인권가이드라인’을 발간하여 이주노동자를 포함하여 이주의 제 영역에서 지켜야할 내용을 밝혔고, 앞서 2011년에는 △외국인근로자의 사업장 변경 사유 확대 △숙련 외국인근로자의 재고용과 안정적 생활기반 구축을 위한 절차 마련을 검토할 것 △외국인근로자 고용 사업장에 대한 관리감독 강화 △외국인근로자 퇴직금과 임금 지급 보장을 위한 보험제도 개선 및 관련 사항에 대한 다국어 안내 정보 강화할 것 등을 권고하기도 했다.

이러한 권고들은 실현되고 있지 않다. 이주노동자들의 운동, 이주노동자들과 연대하는 노동운동, 진보운동의 힘이 뒷받침되지 않으면 정부가 이를 받아들일 리가 없다. 지난 십 수 년 간 이주노동자운동 진영은 숱한 투쟁을 통해 권리를 개선한 측면도 많고, 제대로 대응하지 못해 개악을 막아내지 못한 것도 많다. 고용허가제 10년을 맞이하는 지금, 운동진영은 과거와는 달리 ‘고용허가제 폐지’에 합의하고 있고 최근 4대 종단 이주, 인권단위도 ‘노예허가제’라며 폐지를 강하게 촉구하기도 했다. 10년에서 끝내야 하지만 당장에 폐지하지 못하더라도 우리는 끊임없이 이주노동자들의 목소리를 표출하고 행동으로 규탄하고 대안을 촉구할 것이다. 오는 8월 17일 2시 민주노총교육원에서 ‘이주정책포럼’ 주최로 “이주노동자 차별과 무권리의 고용허가제 10년을 말한다”라는 제목의 고용허가제 평가대회도 그 일환이다. 이주노동자운동에 참여하고 연대하는 사람들이 더욱 많아지고 이주노동자들의 힘을 더욱 키워나갈 수 있기를 바란다.